I SA/Bd 783/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant apl. radcowski Błażej Czerkawski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. Uchyla zaskarżoną decyzję 2. Stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...]r. którą umorzono wobec strony skarżącej prowadzone postępowanie, w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, odmówiono umorzenia odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz odmówiono umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. Skarżący pismem z dnia [...]r. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek powołując się na trudną sytuację finansową firmy, straty materialne powstałe w wyniku kradzieży, zadłużenie w bankach i Urzędzie Skarbowym. Podkreślił, że pozostaje na utrzymaniu córki. Za zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący, w okresie od [...]r. do [...]r., prowadził działalność gospodarczą w S. gm. M. W tym czasie, w siedzibie firmy oraz na jej terenie, miały miejsce liczne włamania i kradzieże w wyniku, których skarżący poniósł straty materialne. Od momentu zakończenia działalności gospodarczej pozostaje na utrzymaniu córki, u której też mieszka. W deklaracjach podatkowych za 2007 i 2008 rok nie wykazał żadnych źródeł dochodów. Jest właścicielem trzech nieruchomości położonych S. i W. oraz samochodu marki Fiat 126p z 1992r., nie posiada natomiast udziałów w firmach przedsiębiorstwach, papierów wartościowych oraz rachunków bankowych. Poza zaległościami w ZUS wykazuje zaległości z tytułu podatków na kwotę 50.000,00 zł, z tytułu zaciągniętych kredytów na kwotę 115.058,98 zł, u osób fizycznych - 31.000,00 zł oraz zobowiązania wobec Urzędu Miasta Ł. i Gminy G. na łączną kwotę 28.537,00 zł, a także wobec P. S.A. na kwotę 3.447,25 zł. Ponadto z dokumentacji medycznej wynika, iż w lipcu 1993r. skarżący uległ wypadkowi i w związku z tym został uznany za długotrwale niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym, kilkakrotnie był hospitalizowany, co spowodowało, że w latach 2005-2006 większość czasu przebywał na zwolnieniu lekarskim. Z aktualnych zaświadczeń lekarskich wynika, że stwierdzono u skarżącego przewlekłą chorobę niedokrwienną serca, a w maju 2009r. leczony był w Poradni Urazowo-Ortopedycznej w G. Postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do zaległości skarżącego jest bezskuteczne. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że wniosek strony w części dotyczącej umorzenia zadłużenia z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia stosownie do art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Merytorycznemu rozpatrzeniu poddał należności w części finansowanej przez płatnika oraz odsetki za zwłokę naliczone od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek i w tym zakresie odmówił skarżącemu umorzenia należności. Pismem z dnia [...]r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na wydanie decyzji ZUS z dnia [...]r. z błędnym numerem identyfikacji podatkowej. Ponadto podniósł, że wykazał, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, przedstawił historię choroby oraz zaistniałe zdarzenia w okresie prowadzonej działalności (tj. pożar, kradzieże, nieuczciwość kontrahentów). Przytoczył także kolejne argumenty przemawiające, według niego, za umorzeniem należności z tytułu składek. Zaznaczył, że posiadana przez niego nieruchomość nie jest dużo warta i z uwagi na brak chętnych nie ma możliwości jej zbycia czy wydzierżawienia, a dzięki litości córki ma gdzie mieszkać. Podał ponadto, że dnia 17 kwietnia 2009r. uległ wypadkowi i nie ma pieniędzy na wykupienie lekarstw z recepty. Do wniosku dołączył zaświadczenie lekarskie oraz dokumentację medyczną. Prezes ZUS w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wydanego po ponownej analizie sprawy stwierdził, że w przedmiotowym przypadku nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ zauważył, że zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego nie nastąpiło przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należności, poza tym w trakcie prowadzenia egzekucji nie stwierdzono braku majątku i trwałej nieściągalności zadłużenia, natomiast na obecnym etapie nie można, przesądzić nieuzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z kolei wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Organ wskazał także, że biorąc pod uwagę całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nadal nie ma podstaw do zakwalifikowania sytuacji materialnej skarżącego jako stanu wskazanego w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.. Zdaniem organu choć skarżący nie osiąga żadnych dochodów pozostając na utrzymaniu córki, u której mieszka, nie ponosi też żadnych kosztów utrzymania. Nieruchomości, których jest właścicielem są przedmiotem zabezpieczenia należności z tytułu składek poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej. Organ podkreślił, że w przedmiotowym przypadku, poza włamaniami i kradzieżami, nie miały miejsca żadne klęski żywiołowe oraz inne nadzwyczajne zdarzenia powodujące niemożność opłacenia należności z tytułu składek. W ocenie organu, strona winna wykazać odpowiednią aktywność w kierunku uzyskiwania dochodów, które pozwolą w przyszłości na wywiązanie się z przedmiotowych zobowiązań, tym bardziej, że nie posiada orzeczenia o całkowitej bądź częściowej niezdolności do pracy. Na decyzję Prezesa ZUS strona wniosła skargę, w której po raz kolejny wskazuje na zły stan zdrowia i trudną sytuację finansową. Podkreśliła także, że wbrew twierdzeniom organu miała miejsce klęska żywiołowa w postaci pożaru, który zniszczył budynki. Skarżący podkreślił, że nieruchomości które posiada nie mają dużej wartości i nie są atrakcyjne dla kupujących z uwagi na obciążenie ich hipoteką przymusową, wskazał przy tym na licytację nieruchomości w miejscowości S., gdzie nie pojawił się nikt chętny do zakupu. Ponadto skarżący wskazał na nieuczciwość kontrahentów i niestabilność cen paliw i olejów, co powodowało, ze nie zawsze mógł osiągnąć dochód nawet przy dużych obrotach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Uznanie ograniczają przesłanki nieściągalności nakreślone przez ustawodawcę we wspomnianym powyżej ust. 3 art. 28. Jak wcześniej wskazano, stanowią one katalog zamknięty, inaczej rzecz ujmując, sformułowano je w sposób wyczerpujący, w przeciwieństwie do normy pomieszczonej w art. 28 ust. 3b, która zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, do określenia w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a) szczegółowych zasad umarzania, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przywołana regulacja w sposób ogólny, oczywiście w zakreślonych tym przepisem ramach, pozwala na sprecyzowanie innych niż nieściągalność należności z tytułu składek przypadków zastosowania ulgi w postaci umorzenia. Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm. ), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zwrot w szczególności oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1. W stanie faktycznym zasadnie organy uznały, iż nie zachodziła w sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności. Prowadzone jest bowiem postępowanie egzekucyjne z nieruchomości, których skarżący jest właścicielem. W tym zakresie zatem nie było możliwości zastosowania instytucji uznania, o której to mowa w art. 28 ust. 2 omawianej ustawy. Sytuacja faktyczna skarżącego winna być jednak w sposób wnikliwy rozważona w kontekście przesłanek zawartych w rozporządzeniu, w szczególności w oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 1. Z powołanego przepisu wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu należy, że wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Winna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. , Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), w którym podniesiono, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Rozstrzygniecie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej. W stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ nie orzekał jednak na podstawie uznania administracyjnego, lecz ustalił, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia wymienionych w § 3 rozporządzenia. Istota sporu dotyczy przesłanki § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc oceny czy zobowiązany wykazał, że nie jest w stanie opłacić należności z tytułu zaległych składek ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny przez pozbawienie ich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ zgromadził dane dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, niemniej wnioski, które wywiódł pozostają w kolizji ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W wyniku postępowania ustalono, iż skarżący nie uzyskuje żadnego dochodu, znajduje się na utrzymaniu córki i nie ponosi w związku z tym kosztów utrzymania, brak mu środków na zakup leków, z akt sprawy wynika, że choruje. Organ rozstrzygający sprawę wprawdzie zgromadził materiał dowodowy, jednakże jego ocena i wywiedzione wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest także formułowanie nielogicznych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. Trudno bowiem uznać w stanie faktycznym sprawy, gdy skarżący nie uzyskuje żadnych dochodów, brak mu środków na nabycie lekarstw, nieruchomości których jest właścicielem w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na brak nabywców nie można sprzedać - że stan ten pozwala na opłacenie należności z tytułu zaległych składek, bez pozbawienia skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W świetle powyższego za nieuzasadniony i wręcz nielogiczny należy uznać końcowy wniosek organu, że sytuacja skarżącego nie mieści się w ramach przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że podczas rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na organie ciąży obowiązek wnikliwego rozpatrzenia zarzutów i szczegółowego odniesienia się do ich treści w uzasadnieniu indywidualnego aktu administracyjnego. Stwierdzić w stanie faktycznym sprawy trzeba, że brak jest w zaskarżonej decyzji odniesienia się przez organ do argumentów skarżącego dotyczących: braku środków finansowych na nabywanie lekarstw, zdarzenia w postaci wypadku, któremu skarżący uległ w dniu 17 kwietnia 2009 r. oraz jego stanu zdrowia. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż decyzja będąca przedmiotem skargi, wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt. 1 powołanego wyżej rozporządzenia oraz przepisów procesowych, w szczególności art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji, tak prawnego, jaki i faktycznego, oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu błędnie rozpatrzonego materiału dowodowego i błędnej jego oceny. Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.