I SA/Bd 791/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości W dniu [...] do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. został złożony wniosek M. M. o umorzenie zobowiązań wobec ZUS wynikających z decyzji Zakładu z dnia [...] na mocy której orzeczono o odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu firmy "B" Sp. z o.o. za jej zobowiązania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że z uwagi na złożoną w dniu 21.03.2001r. rezygnację z pełnienia funkcji członka zarządu spółki, skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za zaległości spółki z tytułu nieopłaconych składek. Podniósł, iż w zakresie jego obowiązków było sprawowanie merytorycznej kontroli nad działalnością spółki, nie miał natomiast rzeczywistego wpływu na jej politykę finansową. Ponadto, powołał się na trudną sytuację finansową i rodzinną spowodowaną problemami zdrowotnymi członków rodziny. Przedstawił dochody rodziny, tj. przysługujące wnioskodawcy świadczenie emerytalne oraz świadczenie rentowe syna, a także wskazał na konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie domu (opłaty za media), na żywność, ubrania i lekarstwa. W załączeniu wniosku przekazał kserokopie dokumentacji potwierdzającej sytuację zdrowotną jego i syna. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na podstawie art. 28 ust. 3-3a i 4 oraz art. 83 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) odmówił M. M. umorzenia należności w łącznej kwocie [...] zł z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 11/2000r. do 03/2004r., składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/2000r. do 03/2004r. oraz odsetek za zwłokę od powyższych należności naliczonych na dzień 24.06.2008r. Jednocześnie Zakład poinformował, że zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 30 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umarza postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie składek za zatrudnionych pracowników (t.j. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 11/2000r. do 03/2004r. w kwocie [...] zł, oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od 10/2000r. do 03/2004r. w kwocie [...] zł), do których (zgodnie z brzmieniem art. 30 ww. ustawy), nie stosuje się ulg i umorzeń. Organ podał, że na podstawie dokumentacji będącej w posiadaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalono, iż "B" Sp. z o.o. prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą zatrudniając pracowników. Z uwagi na fakt, iż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej spółka nie uregulowała należnych składek w całości i na jej koncie rozliczeniowym figuruje zadłużenie, Oddział ZUS wdrożył wobec spółki postępowanie egzekucyjne. Wszczęte bezpośrednio w stosunku do spółki przymusowe dochodzenie należności doprowadziło do realizacji jedynie części wierzytelności Zakładu. W związku z tym Oddział ZUS przeniósł odpowiedzialności za zaległości spółki na członków jej zarządu, którym był również skarżący. Organ podał, że w celu ustalenia aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy w dniu 24.06.2008r. spisano kwestionariusz o stanie majątkowym, z którego wynika, że skarżący jest żonaty. Na utrzymaniu skarżącego jest żona, która nie osiąga żadnych dochodów oraz chory 37-letni syn. Skarżący uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, natomiast syn otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie [...] zł brutto. Skarżący zamieszkuje wspólnie z rodziną w domu (o zabudowie bliźniaczej), położonym na działce o powierzchni 390 m2 w B., nieruchomość ta stanowi współwłasność skarżącego i syna. Ustalono, że miesięczny koszt utrzymania domu wynosi ok. 1000 zł. Ponadto skarżący jest współwłaścicielem samochodu marki [...] (rok produkcji [...]) o wartości ok. 10.000 zł. Z kwestionariusza o stanie majątkowym wynika również, iż poza zadłużeniem z tytułu nieopłaconych składek posiada także zobowiązania wobec prywatnego wierzyciela, tj. z tytułu zaciągniętego w banku kredytu hipotecznego w wysokości ok. 100.000 zł. Organ powołał się na art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi wówczas, gdy między innymi naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzą brak majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. Z uwagi na fakt, iż wobec skarżącego dotychczas nie było prowadzone sądowe ani administracyjne postępowanie egzekucyjne należy uznać, że w tym przypadku nie zachodzi przesłanka umorzenia należności w myśl powołanego wyżej przepisu w postaci stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Organ podał, że przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych możliwość umorzenia należności pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, w tym odsetki za zwłokę, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: l) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem organu sytuacja materialna skarżącego nie stanowi przesłanki do skorzystania z umorzenia należności z przyczyn szczególnych. W ocenie Zakładu wnioskodawca nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek, pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W opinii Zakładu, uzyskiwane przez skarżącego świadczenie emerytalne może stanowić skuteczny środek egzekucyjny, który stwarza szansę uregulowania choćby części zobowiązań wobec ZUS i tym samym wydanie w chwili obecnej decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek byłoby przedwczesne. Zdaniem Zakładu, obecna sytuacja majątkowa nie należy do katalogu szczególnych okoliczności, o których traktuje przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W opinii Zakładu byłoby naruszeniem regulacji prawnej zawartej w art. 28 ust. 3a umorzenie należności z tytułu składek osobom, znajdującym się w przeciętnej sytuacji życiowej, a więc mającym zapewnione mieszkanie, nie obarczonym liczną rodziną, nie dotkniętym kataklizmem. Od powyższej decyzji organu I instancji M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że zarówno on, jak i jego syn D. są chorzy na przewlekłe choroby. Syn D. od 1988 r. leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego, jest chory na schizofrenię (załączył kserokopię dokumentacji leczenia), ponadto ma problemy z nadciśnieniem. Skarżący podał, że ma 61 lat, leczy się od 10 lat w Poradni Kardiologicznej (załączył kserokopię dokumentacji leczenia), ma nadciśnienie tętnicze oraz dusznicę bolesną. Od kilkunastu lat ma także problemy z kręgosłupem, od 2001 r. bóle bardzo się nasiliły i często uniemożliwiają mu prawidłowe poruszanie się (załączył dokumentację leczenia). Ponadto ma problemy ze zdrowiem psychicznym, funkcjonuje dzięki stałemu przyjmowaniu leków antydepresyjnych. Podniósł, że powyższe dolegliwości uniemożliwiają mu podjęcie dodatkowego zatrudnienia i uzyskania dodatkowych środków finansowych. Osiągane dochody w postaci emerytury oraz renty syna umożliwiają na dzień dzisiejszy zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego, jego żony ( 61 lat) i chorego na schizofrenię syna D. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w związku z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także odsetek za zwłokę. Organ nie stwierdził istnienia ustawowych przesłanek przemawiających za umorzeniem należności z tytułu nieuregulowanych składek ZUS. W ocenie organ II instancji ustalenia faktyczne w sprawie nie przemawiają jednoznacznie za koniecznością umorzenia należności z uwagi na wystąpienie stanu "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacenia składek w rozumieniu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek - rozumianego jako niemożność opłacenia należności z tytułu nieuregulowanych składek, w tym w ramach układu ratalnego w dogodnych ratach dostosowanych do możliwości płatniczych zainteresowanej osoby. Organ nadmienił, że skarżący nie powołał się we wniosku na żadne szczególne okoliczności, o których stanowią powołane wyżej przepisy, nie wykazał, że opłacenie należności wobec ZUS pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Co prawda wskazał skarżący na występowanie wielu schorzeń (jak kardiologiczne, psychiczne oraz reumatologiczne ) oraz fakt, iż syn D. od wielu lat choruje na schizofrenię, jednak nie wynika z tego, by była to sytuacja nie pozwalającą na spłatę zobowiązania wobec Zakładu. Jak bowiem wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżący uzyskuje stały dochód z tytułu świadczenia emerytalnego, zatem zły stan zdrowia nie ma wpływu na wypłacane świadczenia. Organ nadmienił, że co prawda wnioskodawca przedłożył liczne dokumenty świadczące o pozostawaniu pod stałą opieką medyczną, jednak z dokumentacji oraz załączonych recept nie można wywnioskować, czy w związku z powyższym ponosi znaczne koszty zakupu leków bądź specjalistycznych badań. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, w jakim stopniu tego typu wydatki wpływają na pulę środków finansowych, którymi dysponuje. Można również przypuszczać, że sytuacja materialna nie jest na tyle trudna bowiem z przedłożonych dokumentów wynika, iż skarżący nie posiada zadłużenia np. z tytułu opłat za media, nie korzysta również z pomocy państwa, natomiast wraz z synem jest właścicielem domu jednorodzinnego typu bliźniak położonego w B. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie wynika więc, aby skarżący nie posiadał stosownych środków finansowych, które pozwalałyby zaspakajać podstawowe potrzeby życiowe jak wyżywienie, ubranie, utrzymanie mieszkania, przy jednoczesnym regulowaniu zobowiązań wobec Zakładu. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10.01.2006r. (sygn. III 2617/04) wskazując, że przewidziana w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych instytucja umorzenia należności z tytułu składek winna być stosowana wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach. W ocenie Prezesa, za taką nie można jednak uznać sytuacji, w jakiej obecnie znajduje się skarżący. Podkreślono, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uwzględniono także okoliczności faktyczne dotyczące braku stwierdzenia bezskuteczności zobowiązania wobec ZUS, gdyż w chwili obecnej zadłużenie z tytułu nieuregulowanych składek nie jest objęte ani administracyjnym ani też sądowym postępowaniem egzekucyjnym. Organ podniósł także, iż podejmując decyzję o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności składkowych, Zakład rozpatruje i analizuje wszystkie indywidualne aspekty danej sprawy i chociaż dostrzega ciężką sytuację płatnika składek, to zobowiązany jest przede wszystkim stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Podkreślenia wymaga również fakt, że w prowadzonych postępowaniach w sprawach o umorzenie należności każdorazowo oceniana jest sytuacja płatnika w powiązaniu z kondycją finansową funduszów celowych, którymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarządza na podstawie stosownych uregulowań prawnych. W związku z powyższym, w ocenie organu istnieje realna szansa spłaty przez skarżącego zobowiązania np. w formie umowy ratalnej na warunkach dostosowanych do aktualnych możliwości płatniczych. Na powyższą decyzję Prezesa ZUS M. M. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że jego aktualny stan rodzinny i majątkowy nie stanowi uzasadnionego przypadku pozwalającego na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności; - § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez nieuznanie, że opłacenie przeterminowanych należności pozbawiłoby jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również nieuwzględnienie przez Prezesa ZUS okoliczności związanych z przewlekłymi chorobami członków rodziny, nad którymi musi sprawować opiekę, a przez co pozbawiony jest możliwości uzyskiwania dodatkowego poza emeryturą - dochodu umożliwiającego opłacenie należności; - art. 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie przez Prezesa ZUS wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji wydanie błędnej decyzji opartej na niepełnym materiale rzeczowym. Zdaniem strony skarżącej dokonano błędnej i tendencyjnej oceny dowodów przedstawionych przeze niego na poparcie trudnej sytuacji majątkowej, w której zapłata należności na rzecz ZUS doprowadziłaby do egzystencjalnej ruiny jego rodziny. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o umorzenie wszystkich należności względem ZUS ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie, dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Uważa, że Prezes ZUS ograniczył się tylko do złożonych przez skarżącego wniosków i dowodów, nie wykazując w tym zakresie żadnej inicjatywy dowodowej. Organ nie poinformował, że złożone faktury, recepty potwierdzające wysokość środków wydatkowanych na leczenie własne i syna mogą przyczynić się do innej, pozytywnej oceny sprawy. Podniósł, że informację tę powziął skarżący dopiero z uzasadnienia decyzji Prezesa ZUS. Wobec powyższego skarżący dołączył na etapie postępowania sądowego kopie faktur za odebrane leki, które otrzymał w ostatnim okresie. Ponownie podniósł, że syn D. od 1988 r. choruje na schizofrenię i wątpliwe jest czy kiedykolwiek będzie zdrowy. Skarżący powołał się na okoliczność, że koszty zakupu leków będzie ponosił stale. Przyznał, że wprawdzie nie korzystał z pomocy socjalnej, jednakże często nie był w stanie uregulować terminowo rachunków za gaz, wodę i kanalizację. Nikt nie oceniał szczegółowo jego kosztów i wydatków na rodzinę - nie było to przedmiotem zainteresowania ZUS. Nadmienił, że w okresie ostatniego miesiąca uległy podwyższeniu ceny gazu, energii elektrycznej i wody wraz z odprowadzaniem ścieków. Organ nie uwzględnił okoliczności, że świadczenia ZUS będzie spłacał do końca życia wobec ich wielkości w porównaniu z osiąganymi dochodami. W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2009r. skarżący podtrzymał dotychczasową argumentacje składając dowody na poparcie swoich twierdzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie organu, na mocy którego odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami. W pierwszej kolejności należy podać, że zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zwaną dalej "ustawą o systemie" do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Oznacza to, że ani przepis art.28 tej ustawy, ani przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (wydanego na podstawie art. 28 ust.3b ww. ustawy) nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należnych składek przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Zauważyć należy, że decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 28 ustawy o systemie oraz § 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę. Jednocześnie w części decyzji poprzedzającej uzasadnienie poinformował, że na podstawie art.105 § 1 Kpa w zw. z art.30 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, umorzył postępowanie w części dotyczącej składek za zatrudnionych pracowników, bowiem do nich nie stosuje się ulg i umorzeń. Nie budzi wątpliwości, że umorzenie postępowania jest innym rodzajem załatwienia sprawy aniżeli merytoryczne rozstrzyganie, nie oznacza to jednak zwolnienia organu od wydania decyzji i możliwości ograniczenia się wyłącznie do poinformowania strony o sposobie załatwienia sprawy, tj. o umorzeniu postępowania w części. W przedmiotowej sprawie pomimo użycia przez organ I instancji sformułowania, że "informuje" o umorzeniu postępowania w części, to jednak zamieszczono to sformułowanie w sentencji decyzji z dnia [...] i podano podstawę prawną tj. art. 105 § 1 Kpa. W konsekwencji – pomimo wadliwego sformułowania - Sąd przyjmuje, że w tej części organ I instancji załatwił sprawę i decyzją umorzył w części postępowanie wszczęte na wniosek strony. Na skutek jednak złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji nie odniósł się w sentencji zaskarżonej decyzji do załatwienia sprawy w tej części. Organ bowiem orzekł, że utrzymuje w mocy decyzję z dnia 7 sierpnia 2008r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także odsetek za zwłokę. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ nie utrzymał w mocy w całości wydanej decyzji organu I instancji, tj. w tej części, w której umorzono postępowanie. Organ II instancji nie orzekł bowiem, że utrzymuje zaskarżoną decyzję w całości, wymieniając natomiast szczegółowo przedmiot, w zakresie którego utrzymuje decyzję w mocy - jak to uczynił - pominął ją w tej części, w której umorzono postępowanie. Nie utrzymał zatem w mocy decyzji organu I instancji w tej części, w której umorzono postępowanie. Zauważyć należy, iż umorzenie postępowania jest jednym z rodzajów, sposobów zakończenia postępowania, pomimo że nie rozstrzyga sprawy co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2004r., sygn. akt III SA 1922/03, Lex nr 149577). W konsekwencji organ nie rozstrzygnął w przedmiocie całej decyzji organu I instancji, lecz wyłącznie w zakresie części. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes Zakładu obowiązany jest stosować przepisy rozdziału 10 "Odwołania" Kpa, w tym art.138 § 1 Kpa. Ten ostatni przepis w sposób wyczerpujący reguluje rodzaje decyzji jakie może wydać organ II instancji. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji (pkt 2) albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozstrzygnął w przedmiocie tej części decyzji, którą umorzono postępowanie. Sąd zauważa, że jeżeli Prezes nie traktował jako załatwienia sprawy decyzją - przez organ I instancji - w tej części, w której użyto wadliwego sformułowania o poinformowaniu strony, że postępowanie w części dotyczącej nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych zostało umorzone, to obowiązany był przekazać sprawę w tej części do załatwienia przez organ I instancji. Uznając natomiast, że pomimo powyższego sformułowania faktycznie nastąpiło załatwienie sprawy również w tej części, powinien orzec także w tym zakresie. Zdaniem Sądu jeżeli Prezes Zakładu zamierzał utrzymać w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości, to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Jednocześnie Sąd zauważa, że organ II instancji w ogóle nie powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji art.138 § 1 Kpa i odpowiedniego punktu tego artykułu. Przechodząc do zarzutów skargi należy podnieść, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek, o umorzenie których wniosła strona skarżąca, uregulowana została w art. 28 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na podstawie tych przepisów należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (art. 28 ust. 1 ustawy). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a tej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w art. 28 ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b ustawy). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 ustawy). Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wykonując ww. delegację ustawową (z art. 28 ust. 3a ustawy) wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W związku z powyższym ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia należy dokonać z punktu widzenia powołanych przesłanek ustawowych i ww. rozporządzenia. Zdaniem organu, przesłanki z ustawy, jak i z rozporządzenia nie wystąpiły. Odnośnie przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. należy stwierdzić, że organ nie dokonał należytej oceny jej wystąpienia. Organ twierdzi, że strona skarżąca jest w stanie spłacić zadłużenie w systemie ratalnym. W ocenie Sądu, dla powyższego stwierdzenia niezbędne jest uprzednie dokonanie analizy obejmującej wysokość dochodów (netto) uzyskiwanych przez stronę skarżącą oraz wydatków ponoszonych przez stronę skarżącą niezbędnych dla funkcjonowania jej rodziny, w tym na leczenie, a następnie dokonanie wyliczenia pozwalającego ustalić czy i jaka realnie kwota (konkretna) skarżącemu pozostaje na ewentualną spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. Dopiero porównanie tych wielkości, tj. dochodów i wydatków, pozwoli ocenić, czy rzeczywiście strona skarżąca dysponuje dochodami pozwalającymi na spłatę choćby w systemie ratalnym zaległych składek. Dla stwierdzenia, że nie ma przeszkód finansowych, aby strona zapłaciła zaległości, niezbędne jest wręcz wyliczenie wielkości dochodów i wydatków koniecznych dla utrzymania rodziny. Organ obowiązany jest wykazać z jakich konkretnie danych wywodzi, że strona po uprzednim poniesieniu niezbędnych wydatków na utrzymanie rodziny, będzie dysponowała kwotą "wolną" pozwalającą na zapłatę ewentualnych rat. Z twierdzeń strony skarżącej wynika bowiem, że nie dysponuje ona żadną nadwyżką, którą mogłaby przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Ponadto strona skarżąca twierdzi, że organ nie uwzględnił wydatków na leczenie jego i syna, a których to dowodów nie przedłożył, ponieważ nie wiedział o ich znaczeniu dla sprawy. Sąd nie może zastępować organu i dokonywać wyliczenia dochodu oraz wydatków, a następnie porównywać te wielkości i wyciągać z tego stosowne wnioski. Sąd kontroluje decyzję, a nie dokonuje czynności za organ. W konsekwencji Sąd nie może ocenić, czy zasadnie organ przyjął, że nie występuje żadna przesłanka umorzenia należności, bo sytuacja materialna skarżącego na tyle jest dobra, że zapłata należności z tytułu składek nie pozbawiłaby zobowiązanego i jego rodziny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, czy też pomimo osiągania dochodów spłata należności stanowiłaby takowe zagrożenie, a w konsekwencji, czy występuje przesłanka umorzenia. Zdaniem Sądu, organy nie uczyniły zadość powyższym wymogom. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 tego Kodeksu "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Stosownie do art. 80 tej ustawy organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze powyższe, organ ponownie prowadząc postępowanie uzupełni materiał dowodowy o analizę dochodów i w szczególności wydatków niezbędnych dla utrzymania rodziny skarżącego oraz ustali czy istnieją realne możliwości spłacenia zaległości. W tej ostatniej materii dokładne ustalenie dochodów i wydatków organ dokona przy udziale strony skarżącej, która obowiązana jest wskazać ponoszone wydatki i dowody je potwierdzające. Sąd podkreśla, że obowiązki ciążące na organie wynikające z ww. przepisów Kpa nie zwalniają wnioskodawcy od przedłożenia dowodów na poparcie jego twierdzeń. Organ nie jest obowiązany we własnym zakresie – jak sugeruje skarżący w skardze – poszukiwać dowodów na poparcie tezy o jego trudnej sytuacji materialnej. To na wnioskodawcy, który ubiega się o ulgę ciąży obowiązek przedłożenia organowi dowodów (np. faktur, rachunków) pozwalających na ustalenie, czy przesłanki umorzenia występują, czy też nie. Organ obowiązany jest umożliwić stronie dokonania tych czynności i zapewnić udział w postępowaniu. Ponadto z uwagi na powołanie się przez skarżącego na okoliczność związaną z chorobą syna i koniecznością sprawowania nad nim opieki, organ obowiązany jest również rozważyć przesłankę wynikającą z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Jednocześnie Sąd zauważa, że nawet wystąpienie przesłanek ustawowych lub z ww. rozporządzenia nie oznacza, że po stronie organu istnieje obowiązek umorzenia zaległości z tytułu składek. Z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie wynika, że należności "mogą być umarzane", co oznacza, iż nie muszą być umarzane. Podkreślić należy, że decyzje podejmowane przez organy na podstawie wskazanego wyżej przepisu – w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki - są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że ocena, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości pozostawiona została swobodnemu uznaniu organu, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności mających wpływ na tę ocenę. Jednakże przyznana organom swoboda w rozstrzyganiu nie oznacza dowolności. W związku z tym organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić czy istnieją przesłanki umorzenia zaległości. W przypadku braku przesłanek organ obowiązany jest odmówić udzielenia ulgi wydając tzw. decyzję związaną. W przypadku natomiast stwierdzenia istnienia przesłanki, wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, tj. pozytywną lub negatywną. Sąd zatem nie przesądza, czy wniosek strony organ obowiązany jest uwzględnić i umorzyć należności, czy też odmówić udzielenia ulgi, stwierdza jedynie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a wskazane wyżej okoliczności wymagają wyjaśnienia. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.