I SA/Bd 796/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Dariusz Dudra Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 06 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. nakazuje zwrócić A. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem niezasadnie uiszczonego wpisu sądowego Pismem z dnia 1 lipca 2011r. A. T. (skarżący) wniósł o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. dalej u.s.u.s.) wskazując, że w związku z trudną sytuacją finansową oraz rosnącym zadłużeniem w ZUS, w Urzędzie Skarbowym oraz w stosunku do kontrahentów, zmuszony był zlikwidować prowadzoną działalność gospodarczą. Podał, że nie posiada żadnego majątku, a wynagrodzenie jakie osiąga pozwala mu na egzystencję na granicy ubóstwa. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia zaległości. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się na prowadzone działania egzekucyjne w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę oraz na instytucję uznania administracyjnego. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Wskutek złożonej od powyższego rozstrzygnięcia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na nieustalenie wszystkich okoliczności w sprawie i niedostateczne rozpatrzenie wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania. Przedstawił sytuację materialną i rodzinną skarżącego ustaloną na wcześniejszym jego etapie. Podał, że w jego trakcie ustalono na podstawie przedłożonych dokumentów oraz danych z ZUS, iż wnioskodawca jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę nakładczą w firmie G. s.c. z wynagrodzeniem 580 zł brutto (załączono zaświadczenie z zakładu pracy z dnia 26.07.2011r.). Ustalono w oparciu o oświadczenie, że strona ponosi następujące koszty utrzymania: czynsz - 100 zł, wyżywienie miesięczne 100 zł, odzież miesięcznie - 50 zł, przejazdy - 50 zł. Według oświadczenia wnioskodawca nie ma wartościowych ruchomości ani praw majątkowych, posiada natomiast konto w Banku Millennium. Zgodnie z oświadczeniem ojca zamieszkuje razem z nim, łożąc na swoje utrzymanie. Organ zauważył, że w swoich wnioskach i oświadczeniach strona nie wskazuje na jakiekolwiek kłopoty zdrowotne, które uniemożliwiałyby lub utrudniały zarobkowanie i spłatę zadłużenia. Organ wskazał, że wnioskodawca przedłożył zaświadczenie lekarskie z dnia 2 sierpnia 2011 r., z którego wynika, iż jest zdrowy. ZUS podał, że działalność gospodarcza prowadzona była samodzielnie, przez co brak jest osób, na które istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności w myśl przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), a w stosunku do istniejących zaległości prowadzona jest egzekucja z wynagrodzenia za pracę. Zakład podał, że prowadząc ponownie postępowanie w związku z wydanym wyrokiem ustalił, iż wnioskodawca obecnie jest osobą bezrobotną, nie posiadającą prawa do zasiłku (aktualnie jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego - ZUS RZA za 04/2012r.). Strona nie ma udziałów w firmach i przedsiębiorstwach oraz wierzytelności. Nie posiada również żadnych ruchomości. Organ podał, że strona pozostawiła bez odpowiedzi przesłaną jej prośbę o przedłożenie dokumentów obrazujących jej obecną sytuację finansowo-majątkową. W konsekwencji organ przyjął, że poza utratą pracy, dotychczasowe ustalenia nie uległy zmianie. Odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] wskazano, że Zakład nie mógł rozpatrywać wniosku skarżącego w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż skarżący we wniosku zastrzegł, że prosi o całkowite umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przywołał regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 u.s.u.s. Rozpatrując sprawę w kontekście przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy systemowej, tj. stwierdzenia, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa organ stwierdził, że nie została ona zrealizowana. Podniósł w tym kontekście, że działalność gospodarcza została wprawdzie już zlikwidowana, brak jest też małżonka, następców prawnych oraz możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, jednakże prowadzona jest egzekucja, możliwe jest również wdrożenie egzekucji z rachunku bankowego, jak też za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. W konsekwencji w chwili obecnej nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności. Organ podkreślił, że ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Ich umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Jednocześnie wyjaśniono, że umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. W ocenie Zakładu, zgromadzone dane dotyczące posiadanego majątku, uzyskiwanych dochodów oraz regulowania pozostałych zobowiązań, pozwalają na stwierdzenie, że nie występuje w niniejszej sprawie szczególnie drastyczna sytuacja, która stanowiłaby podstawę do umorzenia wnioskowanych należności. Organ wskazał, że umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Sytuacja ta podyktowana jest faktem, że pobór odsetek - oprócz funkcji sankcji - stanowi również rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. ZUS wyjaśnił, że nawet przy stwierdzeniu występowania którejkolwiek z przesłanek umorzenia, nie ma obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy z uwagi na fakt, iż decyzja co do umorzenia zaległości oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Na koniec Zakład wskazał na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności, który polega na możliwości uwolnienia zobowiązanego od ciążących na nim długów. Organ może, lecz nie musi tego dokonać nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia. Konkludując organ stwierdził, że mając na uwadze prowadzone działania egzekucyjne, możliwość wdrożenia egzekucji z rachunku bankowego lub prowadzenia jej za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego oraz instytucję uznania administracyjnego odmowa umorzenia zaległości jest uzasadniona. W skardze do Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosła o poinformowanie w myśl art. 155 p.p.s.a. właściwego organu zwierzchniego nad Dyrektorem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T., o istotnym naruszeniu prawa tj. wydaniu decyzji skutkującej nieważnością zgodnie z art. 156 § 1 p. 2 k.p.a., ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano przy tym na okoliczność utrzymania w mocy decyzji uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 152 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] znak: [...] wyeliminowanej z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...]; 2 ) art. 153 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ w kontekście art. 28 ust. 3a i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 lipca 2003r. mimo wiążącego organ wskazania zawartego w wyroku; 3 ) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez niezastosowanie tych przepisów tj. brak przeanalizowania sytuacji finansowo-majątkowej skarżącego na dzień wydawania skarżonej decyzji, a w szczególności twierdzenie, iż nie zareagował on na zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania i prośbę o przedłożenie dokumentów obrazujących obecną sytuację, podczas gdy dnia 8 czerwca 2012r. skarżący wystosował do organu pismo informacyjne, iż jego sytuacja zmieniła się, ponieważ jest bezrobotny i nie ma prawa do zasiłku, a ponadto nie posiada żadnych środków utrzymania, ani żadnego majątku. Strona podniosła, że mimo, iż Sąd w wyroku zobowiązał do oceny jej sytuacji majątkowej odnośnie umorzenia składek, w kontekście przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ tego nie uczynił. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu o prowadzonych wobec niego działaniach egzekucyjnych oraz istniejącej możliwości wdrożenia działań egzekucyjnych w postaci zajęcia rachunku bankowego, przez co nie ziściła się wobec niego przesłanka określona w art. 28 ust. 3. Wyjaśnił, że nie są prowadzone wobec niego żadne działania egzekucyjne. Przyznał, że w przeszłości zajęto mu wynagrodzenie za pracę, lecz obecnie jest bezrobotny i nie otrzymuje wynagrodzenie za pracę. Zdaniem skarżącego czynnością egzekucyjną nie jest gromadzenie dokumentacji na temat miejsca zatrudnienia, miejsca uzyskiwania dochodu oraz prowadzenie korespondencji z bankami dotyczącej prowadzenia rachunku bankowego strony. Czynnością egzekucyjną jest takie działanie organu egzekucyjnego, które jest skierowane do konkretnego przedmiotu, wierzytelności. Może być ono wprawdzie bezskuteczne, co nie ma znaczenia dla zaistnienia czynności egzekucyjnej. Jednakże, aby mówić o prowadzeniu czynności egzekucyjnej, trzeba swoje działania skierować do właściwego rachunku bankowego (niezależnie od tego czy znajdują się na nim środki), lub do konkretnego dłużnika zajętej wierzytelności (niezależnie czy możliwe jest prowadzenie sensu stricto egzekucji). Zdaniem skarżącego w jego sytuacji prowadzenie czynności egzekucyjnych nie jest możliwe, ponieważ nie posiada rachunku bankowego, ani wynagrodzenia za pracę, ani żadnych innych wierzytelności. Strona podniosła, że obecnie spełnia warunki do umorzenia zarówno składek wraz z należnościami powiązanymi za pracowników w myśl art. 28 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3 i pkt 6 jak i składek wraz z należnościami powiązanymi w myśl art. 28 ust. 3a. Skarżący podał, że kilka miesięcy temu utracił pracę, która była jego jedynym źródłem dochodu. Poprzednio zlikwidował działalność gospodarczą, która przynosiła ogromne straty. Od kilku miesięcy poszukuje bezskutecznie pracy. Obecnie nie posiada żadnego majątku, ani wynagrodzenia za pracę, ani innych dochodów, czy wierzytelności. Utrzymuje go ojciec, który postawił warunek, że musi kontynuować naukę na studiach magisterskich, ponieważ w przeciwnym wypadku przestanie go utrzymywać. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy trzeba wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku uchylenia przez tut. Sąd wyrokiem z dnia [...] ( sygn. akt [...]) decyzji odmawiającej umorzenia skarżącemu zaległości z tytułu nieopłaconych składek ZUS. Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w pierwszej instancji, uchylającym, jak w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej, w wyniku czego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma istotne znaczenie dla tego sądu. Ta ocena jest również wiążąca dla sądu II instancji, przy ewentualnym rozpatrywaniu skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, że sprawa jest tożsama pod względem faktycznym i prawnym, a więc Sąd ma obowiązek uwzględnienia wiążącej oceny prawnej i wskazań poprzedniego wyroku tut. Sądu ( art. 153 p.p.s.a., porównaj wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 147/06, LEX nr 276691). Należy zatem przywołać wskazania tut. Sądu, jakie zawarł w wiążącym strony jak i sąd wyroku z dnia z dnia 25 stycznia 2012 r . Jak wynika z treści uzasadnienia ww. wyroku organ miał obowiązek na dzień wydania decyzji przeanalizować przepisy umożliwiające organowi zastosowanie ulgi w postaci umorzenia zaległych należności w stosunku do samego zobowiązanego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do umorzenia na podstawie art. 28 ustawy ubezpieczeniowej, gdyż sprawie nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3). Sąd przywołał ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym w takiej sytuacji jak ta tj. w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a) umarza się zaległości gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na sytuację rodzinną , majątkową czy zdrowotną nie jest w stanie uregulować zobowiązań ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd wyraźnie wskazał, że : Z decyzji tej oraz z zaskarżonej decyzji nie wynika wyraźnie, czy wymienione kwoty (w szczególności dotyczące składek) obejmują wyłącznie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, czy też składek samego płatnika (na jego ubezpieczenie). Sąd zauważa, że zsumowanie kwot wymienionych pod pozycjami 1 i 2 dają kwotę 25.333,88 zł (11.370,37 zł + 13.963,51 zł), a zatem kwotę wymienioną w części 2 sentencji decyzji z dnia [...] Powyższe wskazuje, że organ orzekł także o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne samego płatnika (na jego ubezpieczenie). W takiej sytuacji do składek płatnika i należności od nich pochodnych mają zastosowanie nie tylko przepisy art. 28 ust. 3 ustawy, lecz także przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i ww. Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Organ zatem zobowiązany był również ocenić, czy występuje którakolwiek z przesłanek wymienionych w § 3 tego rozporządzenia. Powyższe odnosi się wyłącznie do tych należności, które dotyczą samego płatnika. Podkreślić należy, że zarówno decyzja z dnia [...] jak i zaskarżona decyzja nie zawierają żadnego odniesienia się do zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy i wymienionego rozporządzenia. Podsumowując, ustalić należy jednoznacznie, czy na koncie skarżącego istnieją zaległości z tytułu składek na jego ubezpieczenie (o których stanowi art. 28 ust. 3a),a wówczas organ obowiązany jest w tej części orzec także w kontekście przesłanek z tego przepisu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) i wskazanego Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Tym samym organ nie ustalił wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył przepisy prawa o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Na podstawie art. 77 § 1 tego kodeksu "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Zgodnie z art. 80 tej ustawy organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, organy nie uczyniły zadość wymogom wynikającym z ww. przepisów prawa. W konsekwencji doszło do naruszenia powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez pracowników (ubezpieczonych nie będących płatnikami) oraz składek za pracowników finansowanych przez płatnika wraz z należnościami pochodnymi. Narusza natomiast prawo decyzja w tej części, w której odnosi się do składek samego płatnika, jeżeli kwota wynikająca z pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] obejmuje składki samego płatnika, co wymaga jednoznacznego ustalenia. Organ w odpowiedzi wskazał, że sam skarżący wniósł o umorzenie wskazując podstawę prawną w oparciu o art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w myśl którego pkt 3 : nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności itd. zapominając o tym, że wyrok i wskazania Sądu są dla organu wiążące. A ponadto sam skarżący jak wynika z akt administracyjnych podał, ze jego sytuacja uległa pogorszeniu gdyż obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz na utrzymaniu ojca. Ponownie rozstrzygając sprawę winien skoncentrować postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia istnienia przesłanek do umorzenia. O ile nie skorzysta z dowodów bezpośrednich np. przesłuchania Skarżącego, co pozwoliłby ocenić zdarzenia nieudokumentowane (wyjaśnić, z czego utrzymuje się osoba deklarująca brak jakichkolwiek dochodów), organ winien szczegółowo zobowiązać Skarżącego do wyjaśnienia jego sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej zaznaczając przy tym, które okoliczności winny być udokumentowane (np. zaświadczenie potwierdzające stan zdrowia) w najbardziej pożądany sposób. Skład rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że ustalony prawidłowo stan faktyczny w sprawie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z uwzględnieniem oceny także tych okoliczności, które mimo takiej możliwości, nie zostały wykazane przez skarżącego. A zatem organ miał w sposób jednoznaczny ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości, o których mowa w art. 28 ust. 3 a ww. ustawy i § 3 ww. rozporządzenia w stosunku do zaległości samego skarżącego tak jak wskazał Sąd w poprzednim wyroku. . Mając na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Jednocześnie Sąd nakazuje zwrócić stronie ( kasa WSA w Bydgoszczy) kwotę 100,00 zł niezasadnie uiszczonego wpisu sądowego od niniejszej skargi albowiem wpis od skarg na decyzje w sprawie składek na ubezpieczenie społeczne nie obowiązuje. E. Kruppik – Świetlicka D. Dudra M. Łent