I SA/Bd 837/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Z. W. (skarżącemu) umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 1986r. - 1998r. z powodu nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności o której stanowi art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej u.s.u.s.) oraz z uwagi na brak podstaw do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy systemowej tj. ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie postępowania wszczętego na wniosek z dnia 17 stycznia 2013r. ustalono, że źródłem dochodu wnioskodawcy są środki wypracowane z działalności gospodarczej. Jednocześnie skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, w oparciu o które można by stwierdzić jak wygląda jego sytuacja finansowa. Nie dostarczył on żadnej dokumentacji dotyczącej stanu majątkowego bądź potwierdzającej kwoty uzyskiwanych dochodów. Jednocześnie Zakład nie posiada informacji czy można stwierdzić współodpowiedzialność członka rodziny za powstałe zadłużenie. Wskazano, że z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżący leczy się z powodu cukrzycy typu 2 oraz nadciśnienia tętniczego. Ponadto w 2012r. zdiagnozowano u niego ostre uszkodzenie nerek bez bezmoczu, ostre bakteryjne cewkowo-śródmiąższowe zapalenie nerek oraz otyłość. Skarżący przedłożył jedynie dokumenty związane z działalnością gospodarczą : oświadczenie o pomocy de minimis, oświadczenie o pomocy publicznej, kopię zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 09 listopada 2009r., kopię zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON, kopię decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. w sprawie nadania numeru identyfikacyjnego. Organ ustalił, że strona nie ma udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, ani wierzytelności. Jest właścicielem dwóch samochodów: samochodu ciężarowego Volkswagen Polo, rok prod. 2003 oraz samochodu osobowego Volkswagen Polo, rok prod. 2004. o wartości wahjącej się w granicach 11.000 zł - 11.650 zł każdy. Jest również właścicielem gruntów ornych o pow. 3,8476 ha położonych w S., działki budowlanej o pow. 0,0769 ha położonej w O., nieruchomości gruntowych o pow. 6,1200 ha, 0,0300 ha, 0,0285 ha położonych w S. oraz w S. oraz we współwłasności z żoną nieruchomości gruntowej o pow. 3,4900 ha położonej w S., na której Zakład posiada zabezpieczenie w postaci hipotek przymusowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podała, że iż w 2003 r. w wyniku pożaru uległy zniszczeniu pomieszczenia służące do prowadzenia działalności gospodarczej oraz piec piekarniczy. Na odbudowanie tych pomieszczeń skarżący zaciągnął kredyt, zabezpieczony wpisem hipoteki na nieruchomościach, który jest spłacany do dnia dzisiejszego. Wnioskodawca podał, że ma kłopoty ze spłatą tego kredytu. Oświadczył, że jego sytuacja finansowa jest bardzo zła. Wskazał, iż na utrzymanie czteroosobowej rodziny dysponuje kwotą 1.150 zł, którą uzyskuje z gospodarstwa rolnego. Oświadczył, że kwota ta jest niewystarczająca na utrzymanie rodziny. Skarżący przedłożył kopię postanowienia o umorzeniu dochodzenia z dnia 28 października 2003 r., znak[...] kopię postanowienia o przekazaniu miejsca objętego działaniem ratowniczym z dnia 26 października 2003 r.; oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej; kopię umowy o niekonsumencki kredyt konsolidacyjny ; kopie zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2010,2011 oraz 2012 (PIT-36). Organ rentowy podał, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną i dwójką uczących się dzieci. Jego żona nie uzyskuje żadnego dochodu z tytułu zatrudnienia, ani też z tytułu świadczenia, zasiłku czy innych form pomocy społecznej. W związku z bieżącym utrzymaniem strona wg oświadczenia ponosi następujące koszty: energia - 1.900 zł, woda - 180 zł; gaz - 50 zł, oraz koszty związane z leczeniem około 130 zł. Wskazano, że ze złożonych kopii PIT-36 za lata 2010-2012 wynika, iż w 2010 r. skarżący poniósł stratę w wysokości 23.072,59 zł. W latach 2011 i 2012 strata wynosiła 139.651,63 zł i 161.639,72 zł. Organ podał, że skarżący wskazał na swoje zobowiązania: z tytułu podatków - 9.700 zł, z tytułu zaciągniętych kredytów 1.146.819,54 zł - kredyt konsolidacyjny, w bankach 8.500 zł, w instytucjach 37.000 zł, oraz u osób fizycznych, 100.000 zł. Wg oświadczenia strony miesięczny dochód przypadający na 1 członka rodziny prowadzącego wspólnie gospodarstwo domowe wynosi około 288 zł. Łączna kwota miesięcznych wydatków wynosi około 2.260 zł netto, bez uwzględnienia zobowiązań. Organ wyjaśnił, że w stosunku do zaległości obecnie nie ma prowadzonej egzekucji w związku ze złożonym w dniu 09 kwietnia 2013 r. wnioskiem o umorzenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012r., poz. 1551) i postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania o umorzenie tych należności. Zakład podkreślił, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na osobie wnioskującej o umorzenie, a co za tym idzie rozstrzygnięcie w sprawie jest uzależnione bezpośrednio od aktywności strony postępowania administracyjnego i tego, co zostanie przez stronę udowodnione. Organ przywołał regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Podano, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ wskazał, że na podstawie tego przepisu w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), należności z tytułu składek mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zakład wyjaśnił, że rozpatrując ponownie argumentację strony pod kątem spełnienia przesłanek zawartych wart. 28 ust.3 u.s.u.s. stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie przesłanki takie nie zostały zrealizowane. Działalność gospodarcza jest prowadzona. Z uwagi na złożony przez wniosek o umorzenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność postępowanie egzekucyjne uległo zawieszeniu. W przypadku zakończenia wyżej wskazanego postępowania, w razie braku ustawowych przesłanek do umorzenia, istnieje możliwość wznowienia prowadzonej egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, który nie stwierdził jej nieskuteczności w wyniku prowadzonego postępowania. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania. Nie toczyło się też postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Nie stwierdzono również braku składników majątkowych o znacznej wartości. Organ wskazał w tym kontekście na będące w posiadaniu strony nieruchomości gruntowe, grunty orne oraz działki budowlane na których Zakład dokonał zabezpieczenia hipotecznego dochodzonych należności oraz samochód osobowy i ciężarowy. W ocenie organu nie można jednoznacznie określić sytuacji materialnej skarżącego. W świetle braku informacji w złożonej dokumentacji na temat środków z jakich się on utrzymuje, Zakład nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. W ocenie organu z przedłożonych przez skarżącego dokumentów dotyczących jego stanu zdrowia nie wynika aby uniemożliwiał on prowadzenie nadal działalności gospodarczej lub podjęcie zatrudnienia w celu spłaty ciążącego na stronie zadłużenia. Wskazano ponadto, że powstały dług nie jest tez następstwem żadnej klęski żywiołowej. Biorąc powyższe pod uwagę nie można jednak jednoznacznie wykluczyć spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości by stanowiły jak najmniejsze obciążenia budżetu domowego. Organ podkreślił jednocześnie, że ustawowym obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich możliwych środków zmierzających do wyegzekwowania należności, w tym przymusowego dochodzenia. Wskazał ponadto na wyjątkowy charakter należności z tytułu składek. Jednocześnie organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Odnosząc się do możliwości przedawnienia przedmiotowych należności organ wyjaśnił, że nie uległy one przedawnieniu ponieważ termin przedawnienia został zawieszony w dniu doręczenia odpisów tytułów wykonawczych tj., w dniu 01 stycznia 2003 r. oraz 24 kwietnia 2004 r. Należności są więc wymagalne wraz z należnymi odsetkami za zwłokę liczonymi do dnia zapłaty włącznie. Konkludując organ stwierdził, że odmawia umorzenia należności mając na uwadze możliwość prowadzenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, a także dokonane zabezpieczenie hipoteczne dochodzonych należności na ujawnionych nieruchomościach oraz instytucję uznania administracyjnego. W skardze do Sądu Administracyjnego strona podniosła, że przedłożyła organowi wszystkie dokumenty świadczące o jej sytuacji materialnej, osiąganych z działalności gospodarczej dochodach, sytuacji rodzinnej i stanie zdrowia. W konsekwencji organ bezzasadnie odmówił mu umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W związku ze spełnieniem przez skarżącego przesłanek zawartych w ww. przepisie wnosi on uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległych składek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne za pracowników (NKP) wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 121.304,72 zł. Artykuł 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) stanowi, że do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Artykuł 28 ust. 1-3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania należności z tytułu składek w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, wyczerpująco określonych w jego ust. 3 pkt 1-6. Wyjątek od tego unormowania jest przewidziany w art. 28 ust. 3a zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie w art. 28 ust. 3b upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad ich umarzania z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przy wykonywaniu tego upoważnienia w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przewidziano możliwość umorzenia składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują więc one, ale jako przykładowe następujące sytuacje: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przypomniane unormowania dotyczące umarzania należności z tytułu składek - obejmujące w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę wymierzoną do wysokości 100% nieopłaconych składek - są precyzyjnie wyodrębnione co do podmiotu, rodzaju zobowiązania i przesłanek umorzenia tych należności. Przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Do nich zalicza się również przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy. Sąd wyjaśnia, że powołane wyżej zapisy ustawy oznaczają, że sprawy w przedmiocie umorzenia rozpatrywane powinny być na dwóch płaszczyznach. Najpierw organ ustala stan faktyczny, by odpowiedzieć na pytanie, czy zachodzi warunek o jakim mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, tu czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero twierdząca odpowiedź na to pytanie powoduje konieczność podjęcia decyzji (pozytywnej albo negatywnej) co do umorzenia. Ten drugi etap oparto o uznanie administracyjne, tj. sytuację w której umorzenie pozostawiono wolnej woli organu. Oznacza to, że organ może , ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, bezspornym jest, iż wydana decyzja ma charakter uznaniowy. Jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne i wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art.11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności składkowych, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane. Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Zdaniem Sądu powyższe przepisy zostały naruszone. W ocenie Sądu w sprawie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, czy organ odmówił umorzenia z uwagi na to, że przesłanka umorzenia nie wystąpiła, czy też wydał decyzję w ramach uznania administracyjnego. Organ pierwszej instancji w końcowej części uzasadnienia wyjaśnił, że: "złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie w trybie art. 28 ust. 3a, bowiem nie wykazał Pan, iż wymienione przesłanki (nakreślone w przywołanym rozporządzeniu) w stosunku do pana osoby wystąpiły." Przyjąć zatem należy, że organ wydając decyzję w pierwszej instancji uznał brak przesłanek do umorzenia co oznacza , że nie zastosowano uznania administracyjnego. Tymczasem organ odwoławczy po analizie przepisów prawnych mających w sprawie zastosowanie i przedstawieniu sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego konstatuje: "ponadto trzeba zaznaczyć, że organ rentowy przy stwierdzeniu którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek nie ma obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy z uwagi na fakt, że decyzja co do umorzenia zaległości oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym." Sąd nie neguje prawa organu do wydania decyzji negatywnej, nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia, w oparciu o uznanie administracyjne. Nie może to jednak zwalniać organu od poczynienia prawidłowych ustaleń w zakresie wystąpienia bądź nie wystąpienia tych przesłanek i dopiero na tej podstawie rozważenia zasadności umorzenia bądź nie umorzenia należności składkowych. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazówki. Mając powyższe uwadze na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. D.Dudra Z. Pietrasik U. Wiśniewska