I SA/Bd 845/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...]r. odmawiające Z. K. (skarżący) wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. działając jako organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [....]r. nr [...] umorzył na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzone wobec majątku skarżącego postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od września do listopada 1999r. ujętych w tytule wykonawczym nr [...], z uwagi na przedawnienie należności. Wnioskiem z dnia [...]. skarżący wrócił się do Dyrektora ZUS Oddział w T. o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem. Jak podstawę wznowienia strona powołała art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267) – zwana dalej: "k.p.a.", tj. fakt wydania postanowienia przez pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania postanowienia, a nieznanych Dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T.. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. postanowieniem z dnia [...]. odmówił wznowienia postępowania, z uwagi na złożenie wniosku z uchybieniem terminowi do jego złożenia. W złożonym zażaleniu skarżący zarzucił, nieważność zaskarżonemu postanowieniu, z uwagi na brak adnotacji, że podpisujący je Zastępca Dyrektora uczynił to z upoważnienia Dyrektora. Ponadto zaznaczył, że o treści postanowienia z dnia [...]r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej należności za okres od września do listopada 1999r. dowiedział się po otrzymaniu pisma z [...]r. od pracodawcy J. S. prowadzącego firmę I.- T. w T. - dłużnika zajętej wierzytelności. Rozpatrując zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej w B. wskazał, że z uzasadnienia postanowienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...]r. wynika, że skarżący o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się wcześniej niż w terminie jednego miesiąca przed złożeniem wniosku z [..]. Wynika to bowiem z faktu, że o wyłączenie pracownika ZUS – J. Sz. skarżący wnosił już pismem z dnia [...]. żądając ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z [...]. nr [...] odmawiającym wyłączenia J. Sz. z udziału w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącego. Jak zaznaczył organ skarżący również o postanowieniu z dnia [...]. umarzającym postępowanie egzekucyjne dowiedział się jeszcze w 2012r. Informacja ta została bowiem zamieszczona w pismach Departamentu Realizacji Dochodów ZUS z [...]. nr [...] i z [...]. nr [...] doręczonych mu, co potwierdził w swoich pismach kierowanych do ZUS Oddział w T.z dnia [...]. powołując się na nie. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej powyższe oznacza, że twierdzenie strony zawarte w zażaleniu, iż o treści postanowienia z dnia [...]. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego dowiedziała się po otrzymaniu pisma z [...]r. od pracodawcy J.S., nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej skarżący o okolicznościach wskazywanych przez w podaniu z dnia [...]. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem wiedział już w 2012r. Zatem Dyrektor ZUS zasadnie uznał, że składając podanie w dniu [...]. nie zachował terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżone postanowienie Zastępca Dyrektora powinien podpisać z upoważnienia Dyrektora Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że prawo zastępcy dyrektora do podpisywania pism wychodzących z organu wynika z samej istoty zastępstwa a nie z upoważnienia uzyskanego od dyrektora, zatem takie działanie nie stanowi o nieprawidłowości rozstrzygnięcia. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem strona złożyła na nie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora ZUS z dnia [...]. zarzucając rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...]. sporządzone jest na papierze firmowym ZUS Oddział w T. i zostało podpisane bez żadnego upoważnienia osoby piastującej funkcję ustawowego organu egzekucyjnego, co w sposób rażący narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony rażące naruszenie prawa stanowi także stanowisko organu nadzoru, że prawo zastępcy dyrektora do podpisywania pism wychodzących z organu wynika z samej istoty zastępstwa, a nie z upoważnienia uzyskanego od dyrektora i na tej podstawie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Ponadto skarżący podał, że postanowienie z dnia [...]. nie zostało wydane przez organ egzekucyjny po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i wnikliwej analizie konta strony, z tego powodu, iż w dniu [...]. ZUS Oddział w Toruniu został zobowiązany przez ZUS w Warszawie do umorzenia postępowania egzekucyjnego za okres od września do listopada 1999r. z uwagi na przedawnienie należności za te okresy oraz do niezwłocznego wydania decyzji o zaliczeniu wpłat uzyskanych w trakcie postępowania egzekucyjnego na należności za luty 2002r. jak również szczegółowego rozliczenia konta. Skarżący zaznaczył, że w dniu [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w B. postanowieniem umorzył w całości postępowanie wszczęte na wniosek strony stanowiący skargę na czynność Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. polegającą na skierowaniu do dłużnika zajętej wierzytelności pisma z dnia [...]r. nr [...] o wycofaniu zawiadomień o zajęciu z [...]. nr: [...] i [...], uznając że nie odpowiada ona definicji środka egzekucyjnego i wręcz przeciwnie powoduje odstąpienie organu od stosowania środka egzekucyjnego. Zdaniem strony z powyższego wynika, że postępowanie egzekucyjne wszczęte w dniu [...]. jest prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i z tych samych względów zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego może nastąpić w sytuacji, gdy jego wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. w Dz.U. z 2012r., poz. 270) – dalej w skrócie: "p.p.s.a." Sad uwzględniając skargę może także, zgodnia z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzić nieważność postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. W zakresie tak określonych kompetencji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd zbadał zarzut najdalej idący, tj. nieważności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zatem podpis osoby wydającej postanowienie jest warunkiem jego prawidłowości. Oznacza to, że każdemu postanowieniu spełniającemu powyższe warunki przysługuje domniemanie prawidłowości, co oznacza, że do chwili wykazania jej ewentualnych wad, spełnia ona te warunki i wywołuje skutki prawne. Innymi słowy, postanowienie prawidłowe to takie, które nie jest dotknięte jakąkolwiek wadą. Jedną z enumeratywnie wyliczonych przesłanek nieważności decyzji jest, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Na mocy art. 126 k.p.a. przepisy art. 156 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień. Skarżący zarzucił postanowieniu Dyrektora ZUS z dnia [...]. rażące naruszenie prawa, argumentując to faktem podpisania postanowienia bez żadnego upoważnienia osoby piastującej funkcję organu egzekucyjnego. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej natomiast prawo zastępcy Dyrektora ZUS do podpisywania pism wychodzących z Zakładu wynika z samej istoty zastępstwa, a nie z dokumentu upoważnienia. Na wstępie wskazać należy, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem administracyjnym sensu stricto. Wśród podmiotów administracji określany jest on mianem zakładu publicznego, pod którym to pojęciem rozumie się jednostki organizacyjne wyposażone w zespół środków osobowych i rzeczowych, realizujące zadania publiczne i korzystające z władztwa zakładowego (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 232 i n.). Pełni on również funkcję organu administracji publicznej w znaczeniu przepisów ustawy. Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim na mocy ustawy jest powołany do załatwiania w drodze decyzji administracyjnych należących do jego właściwości spraw indywidualnych (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Potwierdzenie tej tezy znajdujemy w art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej zwana: "u.s.u.s.", zgodnie z którym w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. W tym zakresie więc ZUS jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Natomiast Prezes Zakładu, jego Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu oraz Rada Nadzorcza Zakładu, są stosownie do art. 72 u.s.u.s. organami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes jest więc jedynie organem Zakładu, działa w imieniu Zakładu, sygnuje decyzje Zakładu, lecz nie staje się przez to organem administracji publicznej. Z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Z kolei art. 74 ust. 5 u.s.u.s., z którego wynika upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do nadania, w drodze rozporządzenia, statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określającego w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu. Na podstawie delegacji ustawowej Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 13 stycznia 2011r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 18, poz. 93.), który stanowi załącznik do rozporządzenia. Z § 2 ust. 1 statutu Zakładu wynika, że do kompetencji Prezesa Zakładu należą sprawy określone w art. 73 ust. 3 ustawy. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 statutu Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Zatem upoważnienia dla pracowników do podpisywania decyzji pierwszoinstancyjnych nie są upoważnieniami, o których mowa w art. 268a k.p.a. W ocenie Sądu należy odróżnić sytuacje, w których postanowienie jest podpisane przez upoważnionego pracownika, bez wskazania w postanowieniu stosownego upoważnienia, od wydawania takich postanowień przez pracowników nieposiadających w ogóle takiego upoważnienia. W obu wypadkach postanowienia dotknięte są wadą, niemniej - z uwagi na charakter tych wadliwości - wskazać trzeba na podstawowe różnice pomiędzy nimi. W orzecznictwie sądowym i literaturze wskazuje się, iż w pierwszym wypadku działanie ma znamiona istotnej wady, bowiem nie można stwierdzić, czy postanowienie pochodzi od osoby upoważnionej, działającej w imieniu organu administracyjnego, czy też nie (wyr. NSA z dnia 13 marca 1985r., SA/Wr 837/84, OSPiKA 1988, z. 5, poz. 123 z glosą B. Adamiak). Przypadek drugi, odnoszący się do podpisania postanowienia przez osobę nieposiadającą upoważnienia organu, budzi mniej wątpliwości - traktuje się je bowiem, jako podjęte z rażącym naruszeniem prawa, a więc nieważne (J. Jendrośka (w:) J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks..., s. 194; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 94/10, publ. w bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl)). Zatem sam brak powołania się na upoważnienie nie pociąga skutków w postaci nieważności lub uchylenia aktu administracyjnego, a jedynie rodzi po stronie organu II instancji czy sądu kontrolującego obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...]. Znak: [...] zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora W. S. Jednakże w aktach sprawy brakuje dokumentu pełnomocnictwa dla W. S.. Powołane powyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jednoznacznie wskazują, że, wbrew stanowisku Dyrektora Izby Skarbowej, prawo zastępcy dyrektora do podpisywania pism wychodzących z organu nie wynika z samej istoty zastępstwa. Należy bowiem podkreślić, że upoważnienie Prezesa Zakładu do reprezentowania ZUS, a co za tym idzie do podpisywania decyzji Zakładu wynika z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. (Prezes kieruje i reprezentuje Zakład na zewnątrz). Natomiast wydawanie decyzji przez pracowników ZUS, w określonych sprawach, wynika, stosownie do Statutu Zakładu, z udzielonego im upoważnienia przez Prezesa Zakładu. Zatem mając powyższe na uwadze Sąd uznał za niezasadny argument skarżącego, że postanowienie Dyrektora ZUS z dnia [...]. odmawiające wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., podpisane przez zastępcę Dyrektora bez wskazania, że nastąpiło to z jego upoważnienia narusza prawo w sposób kwalifikowany (z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) czy też niekwalifikowany, skutkujący wyeliminowaniem postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu jest to wada, która nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem wpisanie, bądź nie zwrotu "z upoważnienia" nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Nie mniej jednak istotne w tym zakresie jest to, czy osoba podpisująca indywidualny akt administracyjny, jakim jest w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora ZUS z dnia [...]. odmawiające wznowienia postępowania, była w ogóle upoważniona do podpisania tego aktu. Dyrektor Izby Skarbowej w B., jako organ kontrolujący w trybie zażaleniowym wydane postanowienie winien ustalić, czy w rzeczywistości istniało upoważnienie dla Zastępcy dyrektora – W. S. do podpisania tego aktu. Z zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej nie wynika, aby dokonał ustaleń w tym zakresie, przy czym, na co Sąd wskazał powyżej, w aktach sprawy brakuje dokumentu upoważnienia W. S. do podpisywania postanowień w imieniu Prezesa Zakładu. Stanowi to zatem podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, uznał także, że skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania nie uchybił terminowi wynikającemu z art. 148 § 1 k.p.a, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Faktem jest, że na etapie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania organ bada wniosek jedynie pod kątem formalnym, nie rozpatrując jeszcze przesłanek wznowienia. Zatem Zakład w postanowieniu z dnia [...]. o odmowie wznowienia postępowania nie mógł rozważać zarzutu dotyczącego wyłączenia ze sprawy pracownika Zakładu – J. Sz.W postanowieniu tym stwierdził jedynie przekroczenie miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co stanowiło przyczynę odmowy wznowienia. Zakład uznał, że skarżący wiedział dużo wcześniej o tym, że w postępowaniu brała udział J. Sz., albowiem zgłaszał wniosek o jej wyłączenie, który postanowieniem Dyrektora ZUS z dnia [...]. nr został załatwiony odmownie. Jednakże, co wymaga podkreślenia, skarżący zarówno we wniosku o wznowienie postępowania jak i w zażaleniu powoływał się na fakt wydania przez p. Sz. postanowienia o umorzeniu postępowania, a nie na fakt brania przez nią udziału w postępowaniu. O podpisaniu przez J. Sz. postanowienia dowiedział się, co wynika z akt sprawy, dopiero z pisma z dnia [...]. J. S. – pracodawcy skarżącego. Wniosek o wznowienie postępowania złożył zaś w dniu [...]. co oznacza że nie uchybił miesięcznemu terminowi, wynikającemu z art. 148 § 1 k.p.a. Zatem również ta przyczyna daje podstawę do wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B.. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W przedmiocie braku możliwości wykonania postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.