I SA/Bd 853/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 października 2010r. sprawy ze skargi Gminy S. na informację Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach działania Rozwoju infrastruktury wodno-ściekowej Regionalnego Programu Operacyjnego. uchyla zaskarżoną informację Pismem z dnia [...] Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. poinformował Burmistrza Gminy S., że wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa stacji uzdatniania wody dla miasta S." złożony w ramach Osi Priorytetowej 2. Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska, Działanie 2.1. Rozwój infrastruktury wodno-ściekowej Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu uchybienia R.1 - Czy wniosek jest dostarczony w formie standardowego właściwego formularza wniosku o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO [...] wypełnionego w języku polskim w generatorze wniosków. Instytucja zarządzająca wskazała, że wersja papierowa i elektroniczna wniosku o dofinansowanie została dostarczona na niewłaściwym formularzu albowiem wnioskodawca w ramach konkursu nr [...] zobowiązany był wypełnić wniosek w wersji generatora 1.0.16, tymczasem dostarczył formularz wniosku sporządzony w generatorze 2.0.0. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryteriów rejestracyjnych, co skutkuje jego odrzuceniem. W dniu [...] Gmina S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazała, że złożenie wniosku wypełnionego w generatorze wniosków 2.0.0. spowodowane było niemożliwością wygenerowania wniosku w generatorze wniosków 1.0.16. O fakcie tym skarżąca poinformowała informatyka Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] oraz Dział Oceny Formalnej tego organu, który wyjaśnił skarżącej, że złożenie wniosku z innego generatora nie jest podstawą do jego odrzucenia, ale stanowi przesłankę do poprawienia wniosku podczas kontroli formalnej. Mając na uwadze okoliczność, że niezłożenie wniosku o dofinansowanie na właściwym formularzu nie nastąpiło z winy strony oraz że decyzja o złożeniu wniosku w nowszej wersji generatora nie była jej samodzielną decyzją, skarżąca wniosła o uchylenie negatywnej informacji w sprawie przeprowadzonej oceny formalnej. Pismem z dnia [...] Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. poinformował skarżącą, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu instytucja zarządzająca wskazała, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 Trybu składania wniosków o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla Osi Priorytetowej 2. Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska, Działanie 2.1 Rozwój infrastruktury wodno-ściekowej (Załącznik Nr 2 do Uchwały nr 16/206/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 25 lutego 2010 r.), Departament Wdrażania RPO przeprowadza ocenę formalną dwuetapowo. W pierwszym etapie przeprowadza ocenę zgodności wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami z kryteriami rejestracyjnymi. Niespełnienie przez wniosek kryteriów rejestracyjnych spowoduje odrzucenie wniosku bez przeprowadzania dalszej oceny. Nadto w świetle § 11 ust. 3 przedmiotowego Trybu składania wniosków, na etapie oceny formalnej dopuszczalna jest jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania RPO, wynikających z oceny przeprowadzonej w oparciu o kryteria formalne, z wyłączeniem etapu, w ramach którego przeprowadzana jest ocena zgodności wniosku o dofinansowanie projektu wraz załącznikami z kryteriami rejestracyjnymi. W przedmiotowej sprawie Departament Polityki Regionalnej ustalił, iż w złożonej przez wnioskodawcę w dniu [...] dokumentacji projektowej znajduje się wniosek o dofinansowanie projektu w niewłaściwej wersji, tj. przygotowanej przy pomocy generatora wniosków o dofinansowanie w wersji 2.0.0. Dla konkursu nr [...], zgodnie z informacją zamieszczoną pod ogłoszeniem o przedmiotowym konkursie, właściwą wersją generatora wniosków o dofinansowanie jest wersja 1.0.16. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, która uzasadniała złożenie dokumentacji projektowej przygotowanej w generatorze wniosków w wersji 2.0.0 problemami technicznymi z wersją 1.0.16, instytucja zarządzająca wskazała, że załączony do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "zrzut ekranu" mający potwierdzać zaistniałe problemy wskazuje na fakt, iż wnioskodawca próbował rozwiązać problem z wersją generatora 2.0.0, a nie wersją obowiązującą dla przedmiotowego konkursu, tj. wersją 1.0.16. W związku z powyższym instytucja uznała, że wniosek o dofinansowanie projektu został sporządzony w niewłaściwej wersji generatora wniosków. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokładnego i starannego przygotowania dokumentacji projektowej pod względem jej poprawności i zgodności z dokumentacją konkursową, Departament Polityki Regionalnej stwierdził, iż kryterium rejestracyjne R.1 - Czy wniosek jest dostarczony w formie standardowego właściwego formularza wniosku o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO [...] wypełnionego w języku polskim w generatorze wniosków, nie zostało spełnione. W związku z powyższym, Departament Polityki Regionalnej złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał za niezasadny i rozpatrzył go negatywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Gmina S. wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i w konsekwencji przekazanie sprawy instytucji zarządzającej do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wniosek do konkursu był przygotowywany przez [...] Agencję Rozwoju Gospodarczego i został złożony w ostatnim możliwym dniu z powodu przedłużających się procedur uzgodnień projektowych oraz w związku z koniecznością przygotowania do wniosku studium wykonalności. Podała, że w momencie podjęcia próby wygenerowania wniosku i jego wydrukowania z generatora 1.0.16 okazało się, że jest to niemożliwe, w związku z czym, sporządziła wniosek także w generatorze 2.0.0., jednakże w tej wersji generatora wystąpił ten sam problem, czyli brak możliwości wydruku. Próbując rozwiązać ten problem, Agencja w pierwszej kolejności zwróciła się do punktu informacyjnego, gdzie M. H. - pracownik Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T., zaproponowała konsultacje z informatykami i przekazała do nich kontakt. W rozmowie informatycy na podstawie "zrzutu z ekranu" zaproponowali w celu rozwiązania problemu zainstalowanie aplikacji Crystal, co zostało wykonane. Niestety problem nie został rozwiązany, w związku z czym Agencja ponownie skontaktowała się z M. H., która w tej sytuacji nie potrafiła już stronie pomóc. W związku z tym Agencja skontaktowała się z Działem Oceny Formalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T., gdzie dowiedziała się, że jest to ostatni dzień składania wniosku, więc koniecznie należy wydrukować i dostarczyć wniosek. Jednak na pytanie wnioskodawcy, czy w przypadku, gdy uda się wydrukować wniosek z generatora 2.0.0, będzie on stanowił podstawę do odrzucenia wniosku, skarżąca uzyskała odpowiedź, że będzie to błąd formalny, który będzie można poprawić jako uchybienie formalne. Po wielu próbach stronie udało się wydrukować wniosek z generatora 2.0.0, który został złożony do konkursu w dniu [...]. Skarżąca nie zgodziła się z wydaną przez Marszałka Województwa [...] informacją. Uważa, że uchybienie przygotowania wniosku na niewłaściwym generatorze nie wynikało z jej niewiedzy czy też zaniedbania, było natomiast konsekwencją problemów technicznych, które zostały zgłoszone instytucji zarządzającej. Strona zaznaczyła, że nie ma większej różnicy między wnioskami z generatora 1.0.16 lub generatora 2.0.0., w związku z czym uważa, że taki nieistotny błąd formalny, jak popełniony przez skarżącą, nie powinien mieć wpływu na odrzucenie projektu. Wskazała, że realizacja projektu pn. "Budowa stacji uzdatniania wody dla miasta Strzelna" może przynieść olbrzymie korzyści dla mieszkańców Strzelna, którzy od dłuższego czasu odczuwają niedostateczną jakość wody. Zdaniem skarżącej, problemy techniczne Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. z generatorem wniosków nie mogą wywoływać negatywnych skutków dla składających wnioski. Możliwość pobrania prawidłowego formularza istnieje tylko i wyłącznie z generatora znajdującego się na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. Skoro nastąpiła awaria w pracy generatora, skarżąca nie miała możliwości wydrukowania wymaganego formularza. Dodatkowe informacje od pracownika Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T., że można złożyć wniosek wydrukowany z innego generatora i nie spowoduje to odrzucenia wniosku na etapie rejestracji, utwierdziły skarżącą w przekonaniu, że nie będzie błędem złożenie wniosku na formularzu z innego generatora. W odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca podtrzymała stanowisko prezentowane w zaskarżonej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując wniesioną skargę należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenie polityki rozwoju (Dz. U Nr 227, poz. 1658 ze zm.) wniesiona skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art.30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt nie będący decyzją lub postanowieniem administracyjnym, lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stosowanie w sprawie przepisów tejże ustawy, tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152. Z zaskarżonej informacji wynika, że powodem negatywnego rozpatrzenia złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa stacji uzdatniania wody dla miasta Strzelna" złożonego w ramach Osi Priorytetowej 2. Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska, Działanie 2.1. Rozwój infrastruktury wodno-ściekowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, były uchybienia w zakresie kryterium rejestracyjnego R.1: Czy wniosek jest dostarczony w formie standardowego właściwego formularza wniosku o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Regionalnego w ramach RPO [...], wypełnionego w języku polskim w generatorze wniosków? Zgodnie z Systemem oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, ocena rejestracyjna jest skróconą oceną formalną. Polega na wstępnym sprawdzeniu kompletności i poprawności wniosku o dofinansowanie projektów i załączników oraz ustaleniu, czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku o dofinansowanie projektu pola są wypełnione. Ocena rejestracyjna prowadzona jest przez pracowników Departamentu Wdrażania RPO jako instytucji przyjmującej wnioski w trakcie trwania naboru. Ocena rejestracyjna jest oceną "tak-nie", co oznacza, że niespełnienie jednego kryterium rejestracyjnych powoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu. W myśl § 11 ust. 1 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla Osi Priorytetowej 2. Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska Działanie 2.1. Rozwój infrastruktury wodno-ściekowej, ocena formalna wniosku jest dokonywana dwuetapowo: w pierwszym etapie przeprowadza się ocenę zgodności wniosku z kryteriami rejestracyjnymi. Niespełnienie tych kryteriów powoduje odrzucenie wniosku bez przeprowadzania dalszej oceny. W drugim etapie, po pozytywnej ocenie wniosku w oparciu o kryteria rejestracyjne, dokonuje się oceny zgodnie z pozostałymi kryteriami formalnymi. W § 11 ust. 3 Trybu stanowi się, że na etapie oceny formalnej dopuszczalna jest jednokrotna poprawa błędów, wynikających z oceny w oparciu o kryteria formalne, z wyłączeniem kryteriów rejestracyjnych. Z dokumentacji konkursowej wynika, że w przypadku konkursów, w których obowiązywał wzór wniosku o dofinansowanie projektu oraz instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu sprzed 25 lutego 2010 r., wniosek powinien być wypełniony w wersji generatora 1.0.16. Natomiast w odniesieniu do konkursów, w których obowiązywał wzór wniosku o dofinansowanie projektu oraz instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z 25 lutego 2010 r. wniosek powinien być sporządzony w wersji generatora 2.0.0. W skardze (jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) strona podnosi, że w związku z problemami technicznymi, które wystąpiły w dniu [...] tj. w ostatnim dniu składania wniosku o dofinansowanie - nie istniała możliwości wydrukowania wniosku w PDF z generatora 1.0.16, który był wskazany jako właściwy w konkursie. W związku z tym wniosek został sporządzony także w generatorze 2.0.0, jednakże w tej wersji wystąpił ten sam problem, czyli brak możliwości wydruku. Problem ten został zgłoszony do Punktu Informacyjnego, gdzie Pani M. H. — pracownik Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. zaproponowała konsultacje z informatykami. W rozmowie informatycy w celu rozwiązania problemu uznali za właściwe zainstalowanie aplikacji Crystal, co zostało wykonane. Niestety problem nie został rozwiązany, w związku z czym ponownie skontaktowano się Panią H., która nie potrafiła już pomóc. Skontaktowano się z Działem Oceny Formalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T., gdzie poinformowano, że w takim przypadku należy wydrukować jakikolwiek wniosek. Stwierdzono, że powstałe uchybienie nie będzie podstawą do odrzucenia wniosku, ale wystąpi konieczność jego usunięcia podczas poprawek formalnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczono, że udało się w końcu wydrukować tylko wniosek z generatora 2.0.0, który został złożony w dniu [...]. Zdaniem instytucji zarządzającej właściwą wersją generatora wniosków była wersja 1.0.16. Instytucja podniosła, że skarżąca próbowała rozwiązać problem tylko z wersją 2.0.0., a nie z wersją obowiązującą dla konkursu. Stwierdzono także, że dokumenty stanowiące podstawę konkursu zostały opublikowane w dniu ogłoszenia konkursu i jakiekolwiek informacje uzyskane przez stronę z innego źródła nie mogą stanowić informacji nadrzędnych w stosunku do zapisów zawartych w dokumentacji konkursowej. Powołując się na wskazane wyżej uregulowania, wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrzono negatywnie. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej informacji, jak i w odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca nie neguje faktu, że w dniu [...] na skutek awarii generatora istniały obiektywne trudności z wydrukowaniem wniosku o dofinansowanie w obowiązującej wersji. Na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. pełnomocnik instytucji zarządzającej potwierdził, że skarżąca kontaktowała się z Panią H. w sprawie problemów z wydrukiem wniosku o dofinansowanie. Należy zauważyć, że korzystanie z systemów informatycznych wiąże się z określonymi zagrożeniami. Problem ten dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., P 25/06. W świetle tego wyroku art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza możliwość złożenia miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników oraz możliwość złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności w sytuacji, gdy skorzystanie z tej drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 69 Konstytucji RP. Według Trybunału Konstytucyjnego wspomniana regulacja narusza zasadę proporcjonalności poprzez zachwianie proporcji pomiędzy efektami kwestionowanej regulacji a zakresem ciężarów nakładanych na obywatela, gdy ciężarem związanym z obowiązkiem informatycznym jest ryzyko utraty prawa do należnego dofinansowania, zwłaszcza gdy nie uwzględnia się wchodzących w grę zdarzeń losowych (np. awarii łącza). Zagrożenia te dostrzega także NSA, który w wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 r., II GSK 797/10 stwierdził, że narusza przepis art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 2 Konstytucji RP system realizacji programu, niezawierający regulacji ukierunkowanych na przeciwdziałanie zagrożeniom pomyłek i błędów wynikających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej, niedopuszczający możliwości sprostowania przez stronę zaistniałej pomyłki i skutkujący odrzucenie z tego powodu wniosku strony o dofinansowanie jej projektu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do zadań instytucji zarządzającej należy określenie systemu realizacji programu operacyjnego. Z art. 26 ust. 2 tej ustawy wynika, że wykonując to zadanie instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zdaniem Sądu narusza zasadę równego dostępu wykluczenie z pomocy tych podmiotów, które z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły wydrukować wniosku o dofinansowanie w odpowiedniej wersji. Jeżeli instytucja zarządzająca wymagała sporządzenia wniosku w określonej wersji generatora, to powinna zapewnić możliwość wydrukowania wniosku w tej wersji do końca terminu naboru wniosków o dofinansowanie. Problemy techniczne związane z funkcjonowaniem generatora nie mogą obciążać podmiot ubiegający się o udzielenie pomocy. To, czy komuś uda się, czy nie uda wydrukować wniosek z generatora nie może być kryterium różnicującym sytuację prawną podmiotów. Instytucja zarządzająca powinna nie tylko kierować się unowocześnieniem sposobu sporządzania wymaganych dokumentów konkursowych za pomocą technik informatycznych, ale także stworzyć regulacje, które mogłyby być stosowane w sytuacjach nadzwyczajnych (np. awarii generatora). W ocenie Sądu powołane wyżej przepisy regionalnego programu operacyjnego naruszają zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji. Przepisy te nie zapewnią bowiem adresatom możliwości dostosowania się do sytuacji szczególnych, będących obiektywnie poza zakresem możliwości ich oddziaływania. Nie może być uznana za adekwatną i racjonalną regulacja, która skutkuje utratą prawa do dofinansowania już na wstępnym etapie, z powodu zdarzenia losowego, na które podmiot ubiegający się o dofinansowanie nie ma wpływu. Odmienne stanowisko – prezentowane przez instytucję zarządzającą - prowadzi do zastosowania nieproporcjonalnej sankcji, jaką jest odrzucenie wniosku i pozbawienie środków na realizację inwestycji. Jest to środek niewspółmierny do nałożonego obowiązku przedłożenia wniosku o dofinansowanie w określonej wersji, w sytuacji obowiązek ten był niemożliwy do wykonania. Sąd nie podziela zarzutu instytucji zarządzającej, że skarżąca próbowała rozwiązać problem techniczny tylko w wersją generatora 2.0.0., a nie z wersją 1.0.16. Z okoliczności faktycznych sprawy, którym instytucja zarządzająca nie zaprzecza wynika, że strona próbowała wydrukować wniosek w wersji obowiązującej, a dopiero gdy okazało się to niemożliwe wydrukowała go w wersji 2.0.0. Mając na uwadze powyższe na podstawie art.30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenie polityki rozwoju, orzeczono jak w sentencji. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania, ponieważ skarżąca nie zgłosiła stosownego wniosku.