I SA/Bd 87/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz, Asesor sądowy Grzegorz Saniewski, Protokolant Małgorzata Antoniuk, po rozpoznaniu w dniu 06 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody L. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy wszczęcia ponownej egzekucji grzywny 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. z dnia [...] w sprawie [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Syg. akt I SA/Bd 87/04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ż., jako organ egzekucyjny, odmówił wszczęcia ponownej egzekucji grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowego na T. N. zam. B., ul [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. przeciwko T. N. na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego grzywnę nałożoną w drodze mandatu karnego kredytowego w kwocie 50zł zostało umorzone dnia [...] na podstawie art.59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. z powodu stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wierzyciel pismem z [...] złożył ponowny wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego – w odpowiedzi na to Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał przedmiotowe postanowienie odmawiające wszczęcia ponownej egzekucji i pouczył wierzyciela, że na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art.61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art.59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Celem zaś takiego rozwiązania jest unikanie sytuacji, gdy wierzyciel nękałby zobowiązanego składając kolejne wnioski o wszczęcie egzekucji, mimo braku zmiany sytuacji majątkowej zobowiązanego. Wierzyciel składając wniosek o wszczęcie ponownej egzekucji jest zobowiązany do wskazania majątku lub źródeł dochodu zobowiązanego, pozwalających na przeprowadzenie egzekucji. Przesłany przez wierzyciela ponowny wniosek nie zawiera żadnej informacji o ujawnionym majątku czy też źródłach dochodu zobowiązanego. Pomimo pouczenia o braku środka zaskarżenia, wierzyciel złożył zażalenie, w którym domagał się uchylenia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż., wskazując, że nie podziela poglądu organu egzekucyjnego, jakoby obowiązek ujawnienia majątku lub źródeł dochodu zobowiązanego przewyższających kwotę wydatków egzekucyjnych, o którym mowa w art.61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym należy do organu egzekucyjnego. Podniósł także, że nie podziela poglądu co do braku możliwości wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie. Postanowieniem z [...] Dyrektor Izby Skarbowej w B. stwierdził niedopuszczalność zażalenia uzasadniając swoje stanowisko tym, że zgodnie z art.17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowanie przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienia te służy zażalenie, jeżeli ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Przepis art.61 stanowi, że w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art.59 § 2 ustawy, wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić po ujawnieniu majątku lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Przepis ten nie reguluje kwestii środka jaki przysługiwałby w sytuacji odmowy wszczęcia ponownej egzekucji. Jednocześnie w myśl art.141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie jest zwyczajnym, samoistnym i formalnym środkiem prawnym, który jednak przysługuje tylko na niektóre postanowienia tj. enumeratywnie wymienione w kodeksie. Ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani mający zastosowanie w kwestiach w niej nieuregulowanych kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują środka zaskarżenia przysługującego w sytuacji odmowy wszczęcia ponownej egzekucji, należy przyjąć, iż wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. W skardze do sądu Wojewoda L. wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. jako naruszające art.134 w związku z art.144 kodeksu postępowania administracyjnego i art.18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi wierzyciel przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że zgodnie z art.29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny odmawiając wszczęcia postępowania egzekucyjnego może wydać tylko postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego, na które przysługuje zażalenie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje dla uzewnętrznienia decyzji organu egzekucyjnego o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego innej formy jak postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego. Dlatego Dyrektor Izby Skarbowej w B. powinien potraktować postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. jako postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego i w taki sposób powinien je ocenić. Zdaniem skarżącego przyjęcie stanowiska, że organ egzekucyjny może w dowolny sposób nazywać swoje rozstrzygnięcia w takim celu, aby wierzyciel ze względu na treść art.17 § 1 ustawy nie mógł zaskarżyć rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, jest nieuzasadnione. Skarżący podkreślił, że jego zdaniem ze względu na brak do tego podstaw prawnych, nie może zwrócić tytułu wykonawczego z tego powodu, iż wierzyciel nie wykazał majątku lub źródeł dochodu zobowiązanego przewyższających wysokość kwoty wydatków egzekucyjnych. Art.61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera bowiem, w przeciwieństwie do art.29 § 2 tej ustawy żadnego upoważnienia dla organu egzekucyjnego do zwrotu tytułu wykonawczego w przypadku wszczęcia ponownej egzekucji w sytuacji przedstawionej w art.61 ustawy tj. po umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art.59 § 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ podniósł, że art.29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza obowiązek zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi, jeżeli obowiązek nie podlega egzekucji lub wystawiony przez niego tytuł nie odpowiada wymaganiom ustalonym w art.27 § 1 i 2 ustawy. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w B. w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi, na podstawie przywołanego przepisu. Tytuł wykonawczy spełnia ustawowe wymogi określone w art.27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatem i ta przesłanka nie mogła być rozpatrywana przez organ egzekucyjny. Wobec tego organ egzekucyjny zasadnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia ponownej egzekucji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powołując się na art.61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, a wydane orzeczenia, zarówno organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Stan faktyczny w sprawie nie był sporny a okoliczność, że wierzyciel złożył ponowny wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie miał istotnego znaczenia albowiem po umorzeniu postępowanie rozpoczyna się od nowa; ustawa nie reguluje skutków prawnych doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie egzekucji – złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jednakże wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie może być utożsamiane z wszczęciem egzekucji – zanim to nastąpi organ musi zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz formalną poprawność tytułu. Jeśli badanie wykaże braki, następuje zwrot tytułu wykonawczego na podstawie art.29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ nie może – przy uznaniu, że nie zachodzą przesłanki z art.61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przez organy art.17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprawdzie określa formę w jakiej zapadają orzeczenia w postępowaniu egzekucyjnym, ale nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do kreowania orzeczenia określonej treści. Na marginesie należy zauważyć, że w kodeksie postępowania administracyjnego tylko jeden przepis - art.157 § 3 przewiduje orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania, co dowodzi rzadkiego przypadku wydawania orzeczenia o takiej właśnie treści. Organy orzekające w sprawie – zamiast tworzyć nowy rodzaj orzeczenia – winny rozważyć, czy obowiązujące przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stwarzają dla nich podstawy do oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Takim przepisem jest art.29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w § 1 daje organowi egzekucyjnemu prawo badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej; w § 2 stanowi on, że w przypadku gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów art.27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Przepis ten musi być interpretowany przy uwzględnieniu zarówno § 1, jak i § 2. Stając na stanowisku prezentowanym przez Dyrektora Izby Skarbowej w B. należałoby uznać, że zapis § 1 nie ma żadnego zastosowania albowiem dwie sytuacje, w których następuje zwrot tytułu wykonawczego są wymienione w § 2. Natomiast przepis ten ma szersze zastosowanie i § 1 mówi o badaniu szeroko rozumianej dopuszczalności egzekucji, w ocenie Sądu jest to podstawa prawna do badania dopuszczalności egzekucji m.in. w oparciu o przesłanki z art.61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skutkiem negatywnej oceny jest zwrot, w formie postanowienia, tytułu wykonawczego wierzycielowi. W § 2 art.29 ustawy jedynie wymieniono dwa z przypadków objętych § 1, co nie pozbawia innych przypadków takiego samego skutku. Zasadny jest zarzut skarżącego, że przyjęta przez organy egzekucyjne koncepcja decydowania przez nie o dopuszczalności wszczęcia egzekucji poprzez wydawanie niezaskarżalnych postanowień, jest wyjątkowo nietrafna albowiem rodziłaby po stronie organu egzekucyjnego niekontrolowaną samodzielność w decydowaniu o wszczynaniu egzekucji i pozbawiałaby wierzyciela jakiegokolwiek wpływu na inicjowaną egzekucję. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej – wobec braku przepisu umocowującego organy do wydania w sprawie orzeczeń tej treści. Podstawą prawną dla orzeczenia Sądu był art.145 § 1 pkt.2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.156 § 1 pkt.2 kodeksu postępowania administracyjnego; na podstawie art.152 w.w. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane w całości. Wobec braku wniosku w tym przedmiocie i brzmieniu art.210 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w wyroku nie orzekał o kosztach postępowania.