I SA/Bd 88/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Śliwice z dnia 26 marca 2015 r. nr V/35/15 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. stwierdza nieważność w całości uchwały Rady Gminy Śliwice nr V/35/15 z dnia 26 marca 2015r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. W złożonej skardze na uchwałę nr V/35/15 Rady Gminy Śliwice z dnia 26 marca 2015r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Śliwice zmienioną uchwałą Rady Gminy Śliwice z dnia 28 lutego 2019r. nr III/33/19 (Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. z dnia 11 marca 2019r., poz. 1420), Prokurator Rejonowy w Tucholi zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2010 ze zm.), dalej jako: "u.c.p.g.", polegające na zróżnicowaniu w § 2 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody ustalonej od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. W ocenie skarżącego treść uchwały zawiera wadliwe regulacje prawne stanowiące istotne naruszenie prawa. Zarzucając powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący podał, że w paragrafie pierwszym zaskarżonej uchwały Rada Gminy dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustalając, że opłata będzie ponoszona od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). W paragrafie drugim w ustępie 1 i 2 ustalono natomiast miesięczną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego w zależności od tego czy odpady są zbierane, odbierane w sposób selektywny bądź też nieselektywny oraz w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Prokurator podkreślił, że różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonych od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym było dopuszczalne w stanie prawnym obowiązującym do 1 lutego 2015r. W obecnym stanie prawnym takiej możliwość ustawodawca nie przewidział. Katalog kryteriów różnicowania opłat jest katalogiem zamkniętym i niedopuszczalne jest dokonywanie różnicowania stawek w oparciu o kryteria niewymienione w katalogu art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Zatem, w ocenie skarżącego, Gmina nie mogła zróżnicować stawek opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. przy przyjęciu metody określonej w art. 6j ust. 2. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Śliwice wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił, że po wpłynięciu skargi w sposób szczegółowy dokonano analizy zaskarżonych przepisów uchwały biorąc pod uwagę przede wszystkim zapisy u.c.p.g., jak również obowiązujące w tym zakresie aktualne orzecznictwo sądowe. Wskazał, że zgodnie z tymże orzecznictwem radzie gminy pozostawiony został wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art.6j ust.1 pkt 1-3 u.c.p.g., przy czym - w świetle art.6j ust.2 u.c.p.g. - gmina może ustalić jedną stawkę za gospodarowanie tymi odpadami od gospodarstwa domowego. Również Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w uchwale z dnia 9 stycznia 2020r. wskazało, że od 2019 r. wykształciła się jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotycząca różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - obowiązujące przepisy nie przewidują w tym zakresie przesłanki wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. Taki pogląd w sprawie prezentowany jest przez orzecznictwo sądowe, ale też administracyjne. Mając na uwadze powyższe organ uznał zgłoszone w skardze zarzuty za zasadne i w związku z tym uwzględnił skargę w całości. Zwrócił jednakże uwagę, że jednolite orzecznictwo sądowe w zakresie przedmiotowych zapisów podejmowanych przez rady gmin uchwał wykształciło się ostatecznie w 2019r., a więc już po podjęciu zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami Prokuratora. Poinformował, że podjęcie wyżej wskazanych czynności celem wyeliminowania stwierdzonych błędów nastąpi na sesji Rady Gminy. Jednocześnie organ zobowiązał się do przesłania nowej uchwały niezwłocznie po jej podjęciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr V/35/15 Rady Gminy Śliwice z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. W uchwale tej ustalono, że opłata będzie ponoszona od gospodarstwa domowego, przy czym w § 2 zróżnicowano wysokość opłaty w zależności od liczby osób składających się na gospodarstwo domowe. Powyższa uchwała podjęta została w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 u.s.g., oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejowy w Tucholi wniósł skargę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., polegające na zróżnicowaniu w § 2 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody ustalonej od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, tj. nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W myśl natomiast art. 6j ust.2 u.c.p.g., rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. wynika, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. W świetle powyższych regulacji rację na Prokurator, że różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego w sposób istotny narusza art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Wskazać należy, że Rada Gminy dokonując wyboru metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przyjęła jednocześnie kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podstawą do różnicowania stawek w danym przypadku nie może być art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Katalog ujęty we wskazanym przepisie nie zawiera bowiem przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 114/14, wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16). Ponadto należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Poprzednia regulacja zawarta w tym przepisie o treści: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" na skutek nowelizacji ustawy została usunięta, a nowa treść tego przepisu dotyczy możliwości zwolnienia w całości bądź w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych podmiotów. Tym samym ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia 1 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. W konsekwencji wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Brak jest normy prawnej, z której można wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być różnicowane w taki sposób jak go uczyniono w zaskarżonej uchwale (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zdaniem Sądu przekroczenie w rozpatrywanej sprawie przez Radę Gminy zakresu upoważnienia ustawowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego miało charakter istotny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Śliwice uznał za zasadne zarzuty zgłoszone w skardze przez Prokuratora. Wskazał, że Rada Gminy podejmie nową uchwałę zgodną z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie wniósł o umorzenie postepowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Trzeba bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Nadto w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nawet przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia bowiem takiej uchwały nie można traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 705/19). W rezultacie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. s.T.Wójcik s.H.Adamczewska-Wasilewicz s.L.Kleczkowski