I SA/Bd 892/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: Referent- stażysta Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. (obecnie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B.) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. oddala skargę Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec K. Z. N. S. P. P. z siedzibą w S. K.. W toku tego postępowania zastosowano środek egzekucyjny w postaci egzekucji z nieruchomości opisanej w księdze wieczystej [...], położonej w S. K. przy ul. [...], stanowiącej grunt w użytkowaniu wieczystym (działka ewidencyjna nr [...]) o powierzchni 0,1125 ha oraz budynek (część budynku mieszkalnego wielorodzinnego) o powierzchni użytkowej 288,22 m2 należący do K. Z. N. S. P. P.. Nieruchomość ta została sprzedana w dniu [...] lutego 2016 r. podczas drugiej licytacji publicznej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. udzielił przybicia na rzecz licytanta, który podczas licytacji nieruchomości zaoferował najwyższą cenę. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu [...] marca 2016 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ egzekucyjny przyznał prawo użytkowania wieczystego gruntu (działka [...] i prawo własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość położoną w S. K. przy ul. [...], na rzecz licytanta oraz jego małżonki. P. z dnia [...] lipca 2016 r. H. S. (skarżący) wystąpił na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia o przybiciu oraz postanowienia o przyznaniu własności podnosząc, że postanowienia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz zawierają wadę powodującą nieważność z mocy prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że do zbycia mieszkań zakładowych doszło z całkowitym i rażącym pominięciem interesów prawnych najemców tych mieszkań. Zwrócił uwagę, na regulację zawartą w art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 52) dalej "ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...)", która przewiduje, że mieszkania których najemcami są osoby uprawnione, mogą być zbywane wyłącznie, pod rygorem nieważności, na zasadach określonych w tej ustawie, a zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na rzecz innych osób niż osoby uprawnione nie może nastąpić z pominięciem przysługującego tym osobom pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych położonych w tym budynku. Ponadto skarżący stwierdził, że przeniesienie na nowonabywcę prawa własności budynku dokonano "w sposób niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym", ponieważ na gruncie będącym przedmiotem postępowania egzekucyjnego położona jest tylko część budynku, która nie jest technicznie i organizacyjnie wyodrębniona. W związku z tym niektóre mieszkania, w tym mieszkanie skarżącego, w części zostały sprzedane w toku licytacji, a w części znajdują się w zasobach Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę B. . Skarżący podkreślił, że legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień wynika z przysługującego mu roszczenia o nabycie zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz prawa pierwszeństwa w jego nabyciu. Sprzedaż egzekucyjna nieruchomości narusza jego interes prawny, co uzasadnia legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o przybiciu oraz postanowienia o przyznaniu własności. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej w B. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]., podając jednocześnie, że wniosek w części dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2016r. o przybiciu udzielonego na rzecz licytanta zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Organ, w oparciu o analizę przepisów ustawy z dnia [...] grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...) stwierdził, że skarżącemu przysługuje status strony w postepowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Jednocześnie, uznając że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do sprzedaży egzekucyjnej, stwierdził, że nie zaistniały przesłanki nieważności z mocy prawa i rażącego naruszenia prawa. Na to postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...) poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie zbycia nieruchomości odnosi się wyłącznie do transakcji sprzedaży w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Wskazał, że powołana ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. nie definiuje pojęcia zbycia nieruchomości wprost, jak i nie odsyła do stosowania w tym zakresie przepisów innych ustaw, w tym ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia pojęcia "zbycie nieruchomości" musi być dokonana w tym przypadku na podstawie reguł interpretacyjnych, z uwzględnieniem ratio legi danej regulacji prawnej. Istotą ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. jest ochrona praw lokatorów mieszkań zakładowych wyrażająca się w gwarancji pierwszeństwa ich nabycia. Dokonywanie wykładni zawężającej pojęcia "zbycie nieruchomości" prowadzi do całkowitego pozbawienia najemców mieszkań zakładowych ich praw oraz jest rażąco sprzeczne z istotą przyjętej regulacji prawnej, przez co narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżącego, interpretacja przyjęta przez organ prowadzi do rażącego pokrzywdzenia praw lokatorów, stanowiąc obejście przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2016r. Dyrektor Izby Skarbowej w B., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 112b § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje postanowienie o przyznaniu własności jeżeli postanowienie o przybiciu stało się ostateczne i nabywca uiścił cenę nabycia. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały warunki opisane w tym przepisie tj. postanowienie o przybiciu z dnia [...] lutego 2016 r. uprawomocniło się w dniu [...] marca 2016 r., a nabywcy w określonym terminie złożyli do depozytu organu egzekucyjnego cenę nabycia. Postanowienie o przyznaniu własności wydano zatem zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...) stosuje się do sprzedaży egzekucyjnej, a tym samym, czy w sprawie doszło do naruszenia zasady pierwszeństwa w nabyciu mieszkań zakładowych przez ich dotychczasowych najemców, uregulowanej w art. 3 tej ustawy. W tej kwestii Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że sprzedaż mieszkań zakładowych najemcom na zasadach pierwszeństwa i po preferencyjnych cenach nie dotyczy sprzedaży egzekucyjnej. Organ zauważył, że ustawa ta przewiduje preferencyjne zasady zakupu mieszkań zbywanych w drodze umowy sprzedaży. Podkreślił, że zasady zbywania mieszkań określone w powołanej ustawie odnoszą się do zwykłego trybu sprzedaży, dokonywanego przez zbywcę, czyli podmiot zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy [...] grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...). Sprzedaż egzekucyjna nieruchomości (mieszkań zakładowych) w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podlega natomiast odmiennym procedurom. W ramach egzekucji administracyjnej dochodzi do przymusowej sprzedaży składników majątku zobowiązanego, wbrew jego woli. Przenoszenie własności rzeczy następuje tutaj na skutek orzeczenia organu egzekucyjnego o przysądzeniu własności. Nabywca nieruchomości, z której prowadzona jest egzekucja nie staje się jej właścicielem w wyniku zawartej umowy sprzedaży, lecz na skutek przybicia i zapłacenia ceny w terminie (przyznanie własności). Wydanie postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości przez organ egzekucyjny na rzecz wyłonionego podczas licytacji nabywcy nie jest równoznaczne ze "zbyciem" tej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Tym samym do egzekucyjnej sprzedaży nieruchomości nie znajdują zastosowania zasady zbywania mieszkań określone w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje realizacji uprawnień z tytułu prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 3 i 4 ustawy o zasadach zbywania mieszkań zakładowych (...). Brak jest zatem podstaw do przyznania w postępowaniu egzekucyjnym najemcom lokali uprawnienia do ich nabycia na zasadzie pierwszeństwa i na preferencyjnych warunkach. Odpowiadając na zarzut, że w sprawie dokonano zawężającej interpretacji pojęcia "zbycie nieruchomości", aby pozbawić najemców mieszkań zakładowych ich praw Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...) nie zawiera legalnej definicji "zbycia nieruchomości". Definicją zaczerpniętą z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) posłużono się celem zaakcentowania, że zbywanie nieruchomości, to dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym przeniesienie własności na nabywcę następuje na skutek postanowienia o przyznaniu własności. Przeniesienie własności nie następuje przez dokonanie czynności prawnych. Nabywca nie staje się właścicielem w wyniku zawartej umowy sprzedaży, lecz z chwilą, w której postanowienie o przyznaniu własności stało się ostateczne. Wobec powyższego organ ocenił, że art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., którego naruszenie zarzucał skarżący, nie ma zastosowania do sprzedaży licytacyjnej w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2016r. Zdaniem skarżącego postępowanie egzekucyjne od samego początku obarczone było istotnymi wadami prawnymi związanymi z: wadliwym ustaleniem przedmiotu egzekucji, niedopełnieniem obowiązku zagwarantowania osobom, które posiadają interes prawny udziału w postępowaniu, poprzez całkowite zaniechanie dokonywania na ich rzecz doręczenia pism procesowych oraz rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o zasadach zbywania mieszkań (...). W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego było prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. K. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] oraz prawo własności budynku znajdującego się na tej działce. W obwieszczeniach wskazywano, iż egzekucja dotyczy części budynku o określonej powierzchni, po czym w postanowieniu o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wskazano budynek (a nie część) o określonej powierzchni. W ocenie strony, w postanowieniu o przeniesieniu własności w sposób niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym stwierdzono przeniesienie na nowonabywcę prawa własności budynku, w sytuacji, gdy na gruncie będącym przedmiotem postępowania egzekucyjnego posadowiona jest tylko część budynku. Część ta nie jest technicznie i organizacyjnie wyodrębniona, co prowadzi do sytuacji, w której niektóre mieszkania, w części zostały sprzedane w toku licytacji, a w części znajdują się w zasobie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę B. . Skarżący wskazał, że działka ewidencyjna [...] stanowi własność Skarbu Państwa i jest oddana w użytkowanie wieczyste, natomiast działka sąsiednia, na której posadowiona jest pozostała część budynku mieszkalnego nie została oddana w użytkowanie wieczyste i stanowi wyłączną własność Skarbu Państwa. Oznacza to, że budynek mieszkalny "praktycznie" w części stanowi własność użytkownika wieczystego, a w części składową gruntu. Strona podniosła, że przedmiotem odrębnej od gruntu własności nieruchomości może być wyłącznie budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, stanowiący całość funkcjonalną i organizacyjną. Fakt istnienia w księgach wieczystych wpisu nie zwalnia organu egzekucyjnego z obowiązku ustalenia stanu faktycznego, czego wyrazem w egzekucji z nieruchomości jest jej opis. Wskazana w postanowieniu o przeniesieniu własności powierzchnia w żaden sposób nie odpowiada części budynku mieszczącego się fizycznie na działce nr [...]. Powołując się na treść art. 110b pkt 3 u.p.e.a. skarżący stwierdził, że zarówno wierzyciel, jak i organ egzekucyjny byli świadomi, że ze względu na zobowiązany podmiot - Kujawskie Zakłady Naprawy Samochodów Przedsiębiorstwo Państwowe, znajdujące się w dyspozycji tego podmiotu zasoby mieszkaniowe mają status mieszkań zakładowych w rozumieniu ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...), a najemcom tych mieszkań przysługują wynikające z tej ustawy roszczenia o nabycie prawa własności. Organ egzekucyjny zaniechał bieżącego informowania najemców o przebiegu czynności egzekucyjnych, pozbawiając ich możliwości podejmowania środków prawnych zmierzających do ochrony ich interesów. Skarżący podkreślił, że ograniczając prawo najemców lokali mieszkalnych do czynnego udziału w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny doprowadził do rażącego naruszenia prawa najemców wynikających z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...). O fakcie zbycia budynku mieszkalnego najemcy dowiedzieli się z pisma Naczelnika I US w B., będącego odpowiedzią na skierowane do niego pismo informujące o nieprawidłowościach w postępowaniu egzekucyjnym. W piśmie tym organ egzekucyjny zawiadomił mieszkańców mieszkań zakładowych zlokalizowanych w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości, iż dokonano sprzedaży nieruchomości w dniu [...] lutego 2016r., w toku II licytacji. W tym samym dniu, organ egzekucyjny wydał postanowienie o przybiciu na rzecz licytanta. W ocenie skarżącego, wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienia o przybiciu i przyznaniu własności obarczone są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zarazem zawierające wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...) mieszkania, których najemcami są osoby uprawnione, mogą być zbywane wyłącznie, pod rygorem nieważności, na zasadach określonych w tej ustawie. Zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na rzecz innych osób niż osoby uprawnione nie może nastąpić z pominięciem przysługującego tym osobom pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych położonych w tym budynku. Ustawa ta obwarowała rygorem nieważności każdą czynność zbycia mieszkań zakładowych dokonaną z naruszeniem zasad wynikających z ustawy. Skutkiem powyższego, wadą nieważności dotknięte są postanowienia o przybiciu na rzecz licytanta oraz postanowienie o przeniesieniu własności, jako naruszające zasadę wyrażoną w art. 3 powołanej ustawy. Użyte w tym przepisie pojęcie "zbycie" nieruchomości jest pojęciem szerszym niż pojęcie sprzedaży, a wykładnia tego pojęcia musi opierać się nie tylko na warstwie leksykalnej, ale uwzględniać przede wszystkim cel regulacji prawnej, dając gwarancję poszanowania wartości, które legły u podstaw jej wprowadzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. II. Sednem sporu w sprawie jest zagadnienie, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] października 2016r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2016 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Organ uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj, że postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa oraz, że postanowienie to zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdził, że zasady zbywania mieszkań określone w powołanej ustawie odnoszą się do zwykłego trybu sprzedaży, dokonywanego przez zbywcę, czyli podmiot zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...). Sprzedaż egzekucyjna nieruchomości (mieszkań zakładowych) w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podlega odmiennym procedurom. W ramach egzekucji administracyjnej dochodzi do przymusowej sprzedaży składników majątku zobowiązanego, wbrew jego woli. Przenoszenie własności rzeczy następuje tutaj na skutek orzeczenia organu egzekucyjnego o przysądzeniu własności. Nabywca nieruchomości, z której prowadzona jest egzekucja nie staje się jej właścicielem w wyniku zawartej umowy sprzedaży, lecz na skutek przybicia i zapłacenia ceny w terminie (przyznanie własności). Wydanie postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości przez organ egzekucyjny na rzecz wyłonionego podczas licytacji nabywcy nie jest równoznaczne ze "zbyciem" tej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Tym samym do egzekucyjnej sprzedaży nieruchomości nie znajdują zastosowania zasady zbywania mieszkań określone w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje realizacji uprawnień z tytułu prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 3 i 4 ustawy o zasadach zbywania mieszkań zakładowych (...). Brak jest zatem zdaniem organu odwoławczego podstaw do przyznania w postępowaniu egzekucyjnym najemcom lokali uprawnienia do ich nabycia na zasadzie pierwszeństwa i na preferencyjnych warunkach. Natomiast zdaniem skarżącego, postępowanie egzekucyjne od samego początku obarczone było istotnymi wadami prawnymi związanymi z wadliwym ustaleniem przedmiotu egzekucji, niedopełnieniem obowiązku zagwarantowania osobom, które posiadają interes prawny udziału w postępowaniu, poprzez całkowite zaniechanie dokonywania na ich rzecz doręczenia pism procesowych oraz rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o zasadach zbywania mieszkań (...). III. W spornej sprawie, w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię legitymacji skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, w którym skarżącemu nie przysługiwał przymiot zarówno strony jak i uczestnika tego postępowania. Postępowanie egzekucyjne toczyło się bowiem wobec K. Z. N. S. P. P. ( syndyka masy upadłości ), z wniosku wierzyciela – Starostwa Powiatowego w B. i te podmioty, zgodnie z art. 110b u.p.e.a., były uczestnikami egzekucji administracyjnej. Przepis ten stanowi bowiem, że uczestnikami postępowania egzekucyjnego z nieruchomości są: 1) zobowiązany; 2) wierzyciele egzekwujący; 3) osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości; 4) organ, który zawarł umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jeżeli przedmiotem egzekucji jest użytkowanie wieczyste. Wyprzedzając niejako dalsze rozważania sytuowane w kontekście ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o zasadach zbywania mieszkań (...), dotyczące oceny przysługiwania skarżącemu prawa pierwszeństwa w nabyciu spornej nieruchomości, zdaniem składu orzekającego, skarżącego nie można uznać za osobę, której przysługiwało roszczenie w rozumieniu cytowanego przepisu art. 110b pkt 3 u.p.e.a., skutkujące ewentualnym uznaniem go za uczestnika postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. dotyczących pierwszeństwa w nabywaniu lokali zakładowych bądź nieruchomości, w której znajdują się takie lokale, nie wynika roszczenie o zawarcie umowy, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez zbywcę przeznaczona do sprzedaży (v. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92, OSNCP 1992 Nr 12, poz. 214 oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2015 r. III PK 124/14 ). Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w przepisach art. 3 i 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o zasadach zbywania mieszkań (...) nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela do sprzedaży nieruchomości. Pierwszeństwo to aktualizuje się dopiero wówczas, gdy zbywca zamierza zbyć lokal mieszkalny. W rozpoznawanej sprawie, prawny dysponent spornej nieruchomości Kujawskie Zakłady Naprawy Samochodów Przedsiębiorstwo Państwowe nie przeznaczyło lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego na sprzedaż, nie podjęło również żadnych czynności z tym związanych. Konsekwencją tego jest, że przysługujące osobie uprawnionej prawo pierwszeństwa w rozumieniu ustawy o zasadach zbywania mieszkań nie zaktualizowało się, a skoro tak, to skarżącemu nie przysługiwało roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że skarżący nie mógł i nie posiadał przymiotu uczestnika postępowania egzekucyjnego, a zatem nie mógł korzystać z przysługujących uczestnikowi w tym postępowaniu uprawnień procesowych. Legitymacji skarżącego w rozpoznawanej sprawie, należało zatem poszukiwać w treści art. 28 k.p.a., stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest już stanowisko, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Inaczej mówiąc, aby mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, w oparciu o który można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( v. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1721/16, LEX nr 2204868 ). Skarżący, legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego wywodził z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (..) uznając, że jako najemcy lokalu zakładowego przysługiwało mu prawo pierwszeństwa nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zbycie w toku czynności egzekucyjnych nieruchomości, w której znajdował się ten lokal narusza jego zdaniem interes prawny skarżącego. Powołana ustawa, w art. 1 ust. 1 stanowi, że ustawa reguluje zasady i tryb zbywania mieszkań wchodzących w skład budynków mieszkalnych, będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, osobom uprawnionym, na warunkach preferencyjnych. W przepisie art. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy postanowiono natomiast, że przez osobę uprawnioną należy rozumieć najemcę, zajmującego mieszkanie na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieoznaczony lub decyzji administracyjnej o przydziale; za osobę uprawnioną uznaje się także pracownika zbywcy albo poprzednika prawnego zbywcy, z którym przed dniem 12 listopada 1994 r. zawarto umowę najmu na czas oznaczony związaną ze stosunkiem pracy. Skarżący na wezwanie organu przedłożył umowę najmu zawartą [...] czerwca 1990r. pomiędzy skarżącym jako najemcą, a Kujawskimi Zakładami Naprawy Samochodów jako wynajmującym, z której wynika, że wynajmujący przekazał najemcy – pracownikowi tych zakładów, na czas trwania stosunku pracy, zakładowy lokal mieszkalny wraz z przynależnym pomieszczeniem gospodarczym, jako mieszkanie zastępcze, do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego. W dniu [...] listopada 2011r. sporządzono aneks do umowy, w którym podano, że przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku przy ul. [...] nr [...] w S. K.. W oparciu o wskazaną podstawę materialnoprawną wynikającą z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (..) oraz poczynione ustalenia faktyczne należało uznać, że skarżący, jako najemca lokalu zakładowego usytuowanego w objętej sprzedażą egzekucją nieruchomości, posiada wywodzony z tej ustawy interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] kwietnia 2016r. o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość, w którym znajduje się wymieniony lokal mieszkalny, do którego, w oparciu o wymienioną ustawę, przysługiwało mu prawo pierwszeństwa w jego nabyciu, a tym samym, że przysługuje mu status strony w tym postępowaniu. III. Należy jednak zauważyć, że ponieważ legitymacja skarżącego do bycia stroną tego postępowania wynika z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...), a związana jest z przysługującym mu w oparciu o tą ustawę prawem pierwszeństwa do nabycia zajmowanego lokalu zakładowego, to ten istotny w sprawie element podmiotowo - przedmiotowy, wyznaczał zakres postępowania i procedowania zarówno organów administracji jaki sądu. Innymi słowy, w ramach zainicjowanego wnioskiem strony postępowania, jego przedmiotem mogły być tylko kwestie związane z przysługującym skarżącemu prawem pierwszeństwa, a zatem zagadnienia, czy skarżącemu przysługiwało prawo pierwszeństwa, jaki jest jego zakres oraz, czy zaistniał skutek nieważności wydanego postanowienia, z uwagi na pominięcie skarżącego w procedurze "zbycia" nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym. Inne kwestie, związane ze statusem uczestnika postępowania egzekucyjnego, a dotyczące powiadamiania uczestników o czynnościach egzekucyjnych, zajęciu nieruchomości, jej opisie i oszacowaniu, obwieszczeniu o licytacji, a także dotyczące zagadnień prawno-rzeczowych przedmiotu egzekucji itp., właściwe prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu, pozostają poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Wobec tego, zarzuty skargi dotyczące wadliwego ustalenia przedmiotu egzekucji oraz niedopełnienia obowiązku zagwarantowania udziału w postępowaniu egzekucyjnym, pozostają poza granicami sprawy wyznaczonymi złożonym wnioskiem oraz interesem prawnym skarżącego, opartym wyłącznie na przepisach ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...), a nie na przepisach ustawy egzekucyjnej, w tym dotyczących egzekucji z nieruchomości. Jedynie na marginesie można wskazać, że sentencja postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] kwietnia 2016r. o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość odpowiada treści księgi wieczystej nr [...], w której m.in. Dziale I – Oznaczenie nieruchomości, w rubryce "Budynki", widnieje budynek mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość o pow. 288,22 m2. IV. Wobec tego, odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...), należy zauważyć, że w myśl art. 3 ust. 1 i 2 mieszkania, których najemcami są osoby uprawnione, mogą być zbywane wyłącznie, pod rygorem nieważności, na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na rzecz innych osób niż osoby uprawnione nie może nastąpić z pominięciem przysługującego tym osobom pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych położonych w tym budynku. Wobec powyższego, osoba uprawniona zachowuje prawo pierwszeństwa nabycia lokalu mieszkalnego położonego w budynku mieszkalnym, w wypadku zbycia nieruchomości zabudowanej tym budynkiem na rzecz innych osób, niż uprawnione, a pominięcie zasad zbywania lokali mieszkalnych, określonych w ustawie, powoduje skutek nieważności umowy. W wyroku z dnia 6 stycznia 2003r. sygn. akt K 24/01 Trybunał Konstytucyjny rozważając zgodność ( omawianego powyżej ) art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (..) z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał, że w toku prac legislacyjnych podkreślano, że intencją ustawodawcy jest zagwarantowanie prawa aktualnego najemcy do pierwszeństwa w nabyciu mieszkania w sytuacji gdy właściciel chce zbyć mieszkanie (Biuletyn z 7 czerwca 2000 r. nr 2899, s. 11) Trybunał stwierdził również, że "zawsze należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r., o tym czy przeznaczyć na sprzedaż lokale mieszkalne znajdujące się w budynku stanowiącym własność zbywcy - decyduje właściciel. Prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania nie oznacza przyznania osobie uprawnionej roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Jak podkreślano w toku dyskusji nad projektem ustawy z 15 grudnia 2000 r., jej celem było zagwarantowanie prawa najemcy do pierwokupu, w sytuacji gdy właściciel chce zbyć mieszkanie". W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego akcentowana jest kwestia woli zbycia mieszkania przez właściciela i w takim wypadku, związanego z tym prawa aktualnego najemcy do pierwszeństwa w nabyciu zajmowanego mieszkania. Zdaniem składu orzekającego rację ma organ twierdząc, że sprzedaż mieszkań zakładowych najemcom na zasadach pierwszeństwa i po preferencyjnych cenach nie dotyczy sprzedaży egzekucyjnej. Należy bowiem zauważyć, że po pierwsze, zgodnie z art. 110w § 1 u.p.e.a., zajętą nieruchomość organ egzekucyjny sprzedaje w drodze licytacji publicznej. Przepis ten ma charakter "lex specialis" wobec regulacji zawartych w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...) "wymusza" bowiem na organie sprzedaż licytacyjną nieruchomości, która z istoty wyklucza inny tryb sprzedaży, w tym w oparciu o cytowaną ustawę. Należy podkreślić, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie czyni w tym zakresie żadnych wyjątków, a mieszkania zakładowe lub budynek, w którym się znajdują nie podlegają wyłączeniu spod egzekucji administracyjnej. Podobnie ustawa z 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...) nie zawiera żadnych w tym przedmiocie zapisów, mimo, że np. w art. 1 ust. 2a przewiduje, że ustawa dotyczy także zbywców, o których mowa w art. 2 pkt 1, będących w likwidacji lub upadłości. Zatem sprzedaż w postępowaniu likwidacyjnym bądź upadłościowym, odbywa się z zastosowaniem prawa pierwszeństwa, co oznacza, że zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na rzecz innych osób niż osoby uprawnione nie może nastąpić z pominięciem przysługującego tym osobom pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych położonych w tym budynku. Po drugie, prawo pierwszeństwa należy rozpatrywać z uwzględnieniem wykładni systemowej wewnętrznej, a więc w powiązaniu ze wszystkimi przepisami ustawy odnoszącymi się do tego zagadnienia. Wobec tego, nie można nie dostrzegać, że w rozumieniu ustawy, a ściślej jej art. 2 pkt 1, ilekroć w ustawie jest mowa o zbywcy, należy przez to rozumieć: a) przedsiębiorstwa państwowe, b) spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382, z późn. zm.), z wyłączeniem Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej, c) inne państwowe osoby prawne, z wyłączeniem Agencji Mienia Wojskowego. Podany katalog jest wyczerpujący, a wśród wymienionych w nim podmiotów nie występuje organ egzekucyjny, zbywający nieruchomość w trybie egzekucji administracyjnej. Nie może być zatem wątpliwości, że zbycie nieruchomości bądź lokalu mieszkalnego należy postrzegać w kategoriach dokonania czynności prawnej ( zawarcia umowy ) przenoszącej w drodze tej czynności własność nieruchomości na nabywcę. Potwierdzają to kolejne przepisy ustawy, w tym art. 4 ust. 1, który posługuje się sformułowaniem "W stosunku do mieszkań przeznaczonych przez zbywcę na sprzedaż, osobie uprawnionej przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania" oraz art. 5 ust. 1, który używa podobnej formuły stanowiąc, że " O przeznaczeniu na sprzedaż mieszkań zbywca zawiadamia na piśmie osoby uprawnione". W postępowaniu egzekucyjnym, które toczy się przeciwko zbywcy, nie ma mowy o przeznaczeniu przez niego mieszkań na sprzedaż, nie ma również mowy o sprzedaży w drodze czynności prawnej miedzy zbywcą a nabywcą nieruchomości. W postępowaniu egzekucyjnym dochodzi do przymusowej sprzedaży składników majątku zobowiązanego, wbrew jego woli, a przeniesienie własności rzeczy następuje po przeprowadzeniu licytacji, uzyskaniu przybicia przez licytanta, który zaoferował najwyższą cenę, złożeniu do depozytu organu egzekucyjnego ceny nabycia oraz wydaniu postanowienia o przyznaniu własności. Zatem, w postępowaniu egzekucyjnym to nie właściciel – zbywca nieruchomości decyduje o przeznaczeniu jej na sprzedaż, a sprzedaż i przeniesienie własności nie następuje w drodze czynności prawnej stron umowy sprzedaży ( w tym właściciela zbywanej nieruchomości ), bowiem w postępowaniu tym to postanowienie o przyznaniu własności, które stało się ostateczne, przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności w katastrze nieruchomości oraz przez wpis w księdze wieczystej lub podlega złożeniu do zbioru dokumentów ( art. 112b § 3 u.p.e.a. ). Wydanie postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości przez organ egzekucyjny na rzecz wyłonionego podczas licytacji nabywcy nie jest zatem tożsame ze "zbyciem" tej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, a tylko w takim wypadku zachodziłaby konieczność respektowania prawa pierwszeństwa przez najemcę lokalu zakładowego. Przyjmując wobec tego założenie racjonalności działań ustawodawcy oraz niesprzeczności systemu prawa, podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Także akcentowane w skardze cele ustawy z 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...), która m.in. miała stanowić bezwzględną gwarancję dla najemców mieszkań zakładowych zakończenia procederu "sprzedaży ludzi wraz z mieszkaniami", należy odnieść do sprzedaży dokonywanych na tzw. wolnym rynku, gdzie strony korzystając z wyrażonej w art. 3531 k.c. zasady swobody umów mogą dowolnie kształtować wzajemne prawa i obowiązki. Dyspozytywny charakter umów cywilnoprawnych umożliwia im bowiem ułożenie stosunku prawnego wedle swobodnego uznania. W przypadku sprzedaży w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji taka sytuacja jest wykluczona, a egzekucja administracyjna realizuje odmienne cele, ściśle limitując działania organu egzekucyjnego. V. Z podanych względów, w granicach rozpoznawanej sprawy, nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], określone w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności z tego względu, że nie zawiera ono wady powodującej jego nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa ( pkt 7 ), a także nie narusza rażąco wskazanych przepisów prawa ( pkt 2 ). W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa strona powinna wykazać, że treść decyzji lub postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż orzeczenie takie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa ( v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2001 r., III SA 907/00, LEX nr 59736). W analizowanej kwestii, takiej wady wydanego postanowienia nie stwierdzono. Natomiast wada orzeczenia powodująca jego nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa oznacza, że sankcja nieważności musi być ustanowiona w przepisach odrębnych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja, z podanych przyczyn, nie zaistniała. Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił. E. Kruppik-Świetlicka L. Kleczkowski J. Szulc