I SA/Bd 905/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Bd 905/14 UZASADNIENIE 1. W dniu [...] 2014r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych w terminie składek oraz odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu podniosła, że ze względu na trudną sytuację finansową i rodzinną, w jakiej się znalazła, nie jest obecnie uregulować zaległości. 2. Decyzją z dnia [...] 2014r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zadłużenia z uwagi na niespełnienie przesłanek warunkujących umorzenie należności wynikających z art. 28 ust. 1 -3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. 3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na trudną sytuację materialną i rodziną uniemożliwiającą jej spłatę zadłużenia wobec ZUS. 4. Decyzją z dnia [...]2014r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]2014r. odmawiającą umorzenia należności składkowych. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, w okresie od [...]2000r. do [...] 2010r. skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie usług sprzątania. Aktualnie strona jest osobą bezrobotną, uprawnioną do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości [...]zł netto miesięcznie. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie ma nikogo na utrzymaniu. Koszty związane z utrzymaniem skarżąca określiła na kwotę [...]zł oraz [...]zł kosztów związanych z leczeniem. W związku z trudną sytuacją materialną skarżąca podejmowała się różnych prac dodatkowych, jednak z uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie ich dalej wykonywać i utrzymuje się wyłącznie z zasiłku dla bezrobotnych. Dalej organ wskazał, że z informacji Starostwa Powiatowego w M. wynika, że skarżąca nie figuruje w ewidencji jako właściciel gruntów, budynków lub lokali oraz że figuruje w ewidencji jako właściciel pojazdu [...]. Organ wskazał, że co prawda prowadzone w stosunku do skarżącej postępowanie egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego okazało się nieskuteczne, jednakże zajęcie zasiłku chorobowego doprowadziło do częściowej spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Ustawodawca przewiduje taką możliwość jedynie w wyjątkowej sytuacji, w szczególności w przypadku ubóstwa osoby zobowiązanej do opłacenia należności, której trudna sytuacja majątkowa i konieczność jednoczesnej spłaty zadłużenia zagraża dalszej egzystencji poprzez nie zapewnienie minimum socjalnego. ZUS może dokonać takiego umorzenia w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania stałej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny przy jednoczesnym braku możliwości uzyskiwania dochodów. Jednak w ocenie organu w przypadku skarżącej taka sytuacja nie zachodzi. 5. W skardze do Sądu strona o umorzenie zaległości powołując się na trudną sytuacje materialną. Wyjaśniła, że od czerwca pozostaje bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jej stan zdrowia się pogarsza (problemy z kręgosłupem). Podniosła, że nie stać jej na zakup leków oraz regulowanie opłat za czynsz za mieszkanie. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji zaskarżona decyzja zdaniem Sądu narusza prawo, wobec czego należy wyeliminować ją z obrotu prawnego. 8. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę. Zdaniem organu, nie wystąpiły przesłanki umorzenia zaległości z tytułu ww. należności, stąd decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku jest zasadna. W ocenie natomiast strony skarżącej, organ naruszył przepisy prawa odmawiając umorzenia ww. składek wraz z odsetkami, co jest skutkiem nieprawidłowej oceny sytuacji materialnej, rodzinnej i życiowej, w jakiej znajduje się skarżąca. 9. W pierwszej kolejności należy podać, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1442 ze zm.) – dalej zwana u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 ww. ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z przepisu tego wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust.1 powyższego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie ma obowiązku umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych wypadkach organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawne. Wskazać również należy, że przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", jako sformułowane wytyczne dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu decyzji ZUS podano następujące wyniki ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Aktualnie strona jest osobą bezrobotną, uprawnioną do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości [...]zł netto miesięcznie. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie ma nikogo na utrzymaniu. Koszty związane z utrzymaniem skarżąca określiła na kwotę [...]zł oraz [...]zł kosztów związanych z leczeniem. W związku z trudną sytuacją materialną skarżąca podejmowała się różnych prac dodatkowych, jednak z uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie ich dalej wykonywać i utrzymuje się wyłącznie z zasiłku dla bezrobotnych. Dalej organ wskazał, że z informacji Starostwa Powiatowego w M. wynika, że skarżąca nie figuruje w ewidencji jako właściciel gruntów, budynków lub lokali oraz że figuruje w ewidencji jako właściciel pojazdu [...]. Organ wskazał, że co prawda prowadzone w stosunku do skarżącej postępowanie egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego okazało się nieskuteczne, jednakże zajęcie zasiłku chorobowego doprowadziło do częściowej spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Mając na uwadze podane okoliczności należy zgodzić się z organem, że niewątpliwie przywołane okoliczności świadczą o niewystąpieniu przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził bowiem braku majątku. Nie budzi także wątpliwości ocena organu o braku przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a u.s.u.s. Nie było bowiem prowadzone postępowanie likwidacyjne, nie wykazano, aby sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze oraz wysokość nieopłaconych składek przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym . Zastrzeżenia Sądu budzi jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Stosownie do pierwszej z nich nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych i możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów O.p. Sąd zauważa, że organ lapidarnie skonstatował brak tej przesłanki na str. 2 decyzji, nie podając argumentacji w tym przedmiocie, poprzestając na stwierdzeniu, że co prawda prowadzone w stosunku do skarżącej postępowanie egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego okazało się nieskuteczne, jednakże zajęcie zasiłku chorobowego doprowadziło do częściowej spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wskazać należy, że obecnie strona jest zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy, a od [...] 2014r. utraciła prawo do zasiłku. Stąd powstaje pytanie, z czego organ wywiódł, że nie występuje tu podstawa całkowitej nieściągalności. Ponadto na str. 2 organ stwierdził, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...]. do [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym należy zadać kolejne pytanie skoro skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej to z jakiego majątku można egzekwować należności oraz kim są osoby trzecie, na które można by przenieść odpowiedzialność stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.). Zastrzeżenia Sądu budzi również ocena organu, z której wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym można uzyskać kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Skarżąca podnosiła, że jest osobą bezrobotną, a dodatkowo od [...] 2014r. utraciła prawo do zasiłku. W tej sytuacji nie daje się obronić teza, że oczywiste jest, iż w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. W tej materii organ także nie poczynił jakichkolwiek rozważań, dlatego też nie wiadomo jakimi okolicznościami kierował się przyjmując, że nie zachodzi całkowita nieściągalność. W konsekwencji należy stwierdzić, że brak podstaw do zaakceptowania stanowiska organu o niewystąpieniu przesłanek z art. 28 ust.3 pkt 3 i 6 u.s.u.s., a przynajmniej organ nie wykazał ich braku. Powyższe ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w sprawie występuje całkowita nieściągalność w rozumieniu przepisów o umarzaniu zaległych składek. Ustalenie, że występuje całkowita nieściągalność powoduje, iż organ obowiązany jest podać dlaczego odmawia udzielenia ulgi, pomimo tej szczególnej sytuacji skarżącej. Reasumując należy stwierdzić, że organ nie wykazał, iż w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji wskazuje, iż ZUS nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych decyzja organu nie spełnia, a naruszenie w tym zakresie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można z góry założyć, że pomimo stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności składkowych organ i tak odmówiłby ich umorzenia. Ponadto zdaniem Sądu organ stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność w ogóle nie rozpoznał wniosku skarżącej pod kątem przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Za takowe nie może być uznane przytoczenie przepisu i lapidarne stwierdzenie, że taka sytuacja w stosunku do skarżącej nie zachodzi (str. 3 decyzji). Organ administracji w tym kontekście w ogóle nie ocenił sytuacji materialnej skarżącej, a na takową wpływają niewątpliwie stan jej zdrowia, wiek co może rzutować na potencjał skarżącej na rynku pracy oraz fakt pozostawania bez pracy. Okoliczności te są bardzo istotne w świetle przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składek. Podkreślenia wymaga, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. ZUS odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi analizę sytuacji materialnej skarżącej, uwzględniając przy tym konieczność zaspokajania podstawowych potrzeb. Dokonując powyższej analizy organ musi mieć na względzie istotę ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Końcowo Sąd wyjaśnia, że nie ma uprawnienia do umorzenia zaległych składek, jak również nie może nakazać organowi udzielenia ulgi. Odmowa umorzenia zaległości nie może jednak być dowolna. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.