I SA/Bd 916/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 04 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. P. N. (skarżący) wystąpił o umorzenie odsetek powstałych po 05 lipca 2005 r. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od dnia 06.07.2005 r. do dnia wpływu wniosku o umorzenie (09.03.2011r.) od nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego z uwagi na niespełnienie przez skarżącego przesłanek warunkujących umorzenie należności wynikających z art. 28 ust. 1 - 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) dalej u.s.u.s. Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 w/w ustawy. Po zapoznaniu się z dokumentacją będącą w posiadaniu Zakładu uznano również, że sytuacja finansowa skarżącego nie może stanowić przesłanki do skorzystania z umorzenia należności z przyczyn szczególnych. W ocenie Zakładu zobowiązany nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek, w tym również należnych odsetek za zwłokę, pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (tj. wyżywienia, ubrania, itp.). Pismem z dnia 06.06.2011 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek podnosząc, że są one wynikiem zaniedbań urzędników ZUS. Decyzją z dnia [...] r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia przedmiotowych odsetek. Na powyższą decyzję zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 18.10.2011 r. ją uchylił i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie po wpływie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzili pracownicy, którzy brali udział przy wydaniu decyzji I instancji. W wyniku ponownie rozpoznanej sprawy w związku z ww. wyrokiem decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę. W dniu 21.02.2012 r. strona ponownie wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 13.06.2012 r. ponownie ją uchylił i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie po wpływie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzili pracownicy, którzy brali udział przy wydaniu decyzji I instancji. Rozpoznając sprawę w związku z powyższym wyrokiem decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że skarżący ma [...] lat, jest zatrudniony w P. sp. z o. o. - wg RCA za miesiąc maj 2012 r. podstawa wymiaru składek wyniosła [...] zł, za miesiąc czerwiec 2012 r. –[...] zł, natomiast za miesiąc lipiec 2012 r. –[...] zł. Zobowiązany jest właścicielem działki położonej w P. o pow. [...] ha oraz nieruchomości o pow. zabudowy [...] m2 i działki o pow. [...] ha położonych w P. Ponadto skarżący jest właścicielem samochodu osobowego [...], rok prod. [...], samochodu osobowego [...], rok prod. [...], motocykla [...], rok prod. [...], a także współwłaścicielem samochodu osobowego [...], rok prod. [...] oraz samochodu osobowego [...], rok prod. [...]. Organ zauważył, że w trakcie postępowania skarżący nie złożył żadnej dokumentacji świadczącej o jego stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. W związku z powyższym Zakład dokonał ponownej analizy dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie i stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia odsetek za zwłokę. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 u.s.u.s., bowiem Dyrektor Oddziału ZUS w B. prowadzi postępowanie egzekucyjne (obecnie postępowanie jest zawieszone). Zdaniem Zakładu, okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały również umorzenia należności, w tym również należnych odsetek za zwłokę, w oparciu o art. 28 ust. 3a w/w ustawy, który stwarza możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ podkreślił, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek wraz z należnymi od tych składek odsetkami za zwłokę, dodatkową opłatą i kosztami upomnień w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania stałej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny przy jednoczesnym braku możliwości uzyskiwania dochodów. Jednak powyższa przesłanka w przypadku skarżącego nie zachodzi. Zakład podniósł, że obowiązek opłacania składek wynika wprost z przepisów prawa, natomiast trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej wkalkulowane powinny być w tzw. ryzyko przedsiębiorcy i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do umorzenia zobowiązań przez ZUS. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zarzuciła, że organ w wydanej decyzji w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentacji podniesionej we wniosku z dnia 07 czerwca 2011r. Skarżący podkreślił, że powstałe odsetki są wynikiem zaniedbań pracowników ZUS, albowiem to oni zgubili jego odwołanie z dnia 05 lipca 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. aktualna publikacja Dz. U. z 2012r. poz. 270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zgodnie z prawem jest rozstrzygnięcie organu, na mocy którego odmówiono skarżącemu umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od dnia 06 lipca 2005r. do dnia wpływu wniosku o umorzenie od nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) – tj. art. 28 ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślić należy, że wskazane przepisy zawierają zamknięty katalog przesłanek, których zaistnienie pozwala organowi umorzyć zaległość. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Stosownie do ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 tego przepisu określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności, zgodnie z którym całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o powyższy przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia). Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Przyznana organom swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza jednak dowolności. Decyzje z zakresu uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej. Kontrola ta sprowadza się, po pierwsze do oceny, czy organ podatkowy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz po drugie czy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie jest natomiast władny wkraczać w sferę samego uznania. W celu ustalenia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, Sąd bada czy w jego toku organy podatkowe zachowały rządzące nim i określone kodeksie postępowania administracyjnego zasady. Przede wszystkim zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Są też, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest zatrudniony w P. sp. z o. o. - wg RCA za miesiąc maj 2012 r. podstawa wymiaru składek wyniosła [...] zł, za miesiąc czerwiec 2012 r. –[...] zł, natomiast za miesiąc lipiec 2012 r. – [...] zł. Zobowiązany jest właścicielem działki położonej w P. o pow. [...] ha oraz nieruchomości o pow. zabudowy [...] m2 i działki o pow. [...] ha położonych w P. Ponadto skarżący jest właścicielem samochodu osobowego [...], rok prod. [...], samochodu osobowego [...], rok prod. [...], motocykla [...], rok prod. [...], a także współwłaścicielem samochodu osobowego [...], rok prod. [...] oraz samochodu osobowego [...], rok prod. [...]. Organ odwoławczy dokonał analizy sytuacji strony z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s i uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Zakład podkreślił m.in., że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez Dyrektora Oddziału ZUS w B. (obecnie postępowanie jest zawieszone). Skarżący nie przytacza w skardze żadnych okoliczności faktycznych, któryby podważały ustalenia Zakładu w tym względzie. Takich okoliczności skarżący nie wskazywał także na etapie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie organu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Nie budzi zastrzeżeń twierdzenie organu, że okoliczności niniejszej sprawy , nie uzasadniają umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Jak słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek , w tym również odsetek za zwłokę, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności, której trudna sytuacja majątkowa i konieczność jednoczesnej spłaty zadłużenia zagraża dalszej egzystencji poprzez nie zapewnienie minimum socjalnego. Skarżący posiada majątek ruchomy i nieruchomy, nie znajduje się w tak trudnej sytuacji materialnej, że konieczność spłaty zadłużenia mogłaby zagrażać dalszej egzystencji. Zdaniem Sądu organ podejmując powyższe rozstrzygnięcie nie naruszył prawa w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji. W sposób prawidłowy przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie i dokonał wyczerpującej analizy sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego. Oceniając zebrany w sprawie materiału dowodowY nie przekroczył również granic swobodnej oceny dowodów. Zakład uznał, mając na uwadze, wyjątkowy i uznaniowy charakter instytucji umorzenia, iż wskazane przez stronę okoliczności nie są wystarczające dla przyznania ulgi. W tym miejscu należy wyjaśnić, że mając na uwadze zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne tj. zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd był zobligowany do skontrolowania decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w kontekście powołanych w tej decyzji podstaw prawnych. Odnosząc się natomiast do kwestii, którą skarżący uczynił zasadniczym elementem wniesionej skargi tj. żądania umorzenia odsetek ze względu na zaniedbania pracowników ZUS-u, to zgodzić się należy , ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, że pozostaje ona bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Jak już wskazano wyżej przesłanki umorzenia zaległości wskazane są w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Sprowadzają się one zasadniczo do kwestii skuteczności postępowania egzekucyjnego i sytuacji zdrowotnej i materialnej zobowiązanego, bądź członków jego rodziny. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest takich kierunkowych dyrektyw wyboru jak "interes publiczny" czy "ważny interes zobowiązanego", które przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie ulgi pozwoliłyby uwzględnić inne okoliczności poza sytuacją materialną strony. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. U.Wiśniewska Z. Pietrasik E. Piechowiak