I SA/Bd 93/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 marca 2010r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2009 r. [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości Zaskarżonym postanowieniem organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. uznające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych o nr.: [...] za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał następujący stan faktyczny: z uwagi na nieuregulowanie zaległych należności wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Ż. wystawił wobec skarżącego tytuły wykonawcze, a organ egzekucyjny zajął rachunek bankowy strony w Banku Z. W sprawie prowadzenia powyższej egzekucji strona złożyła zarzuty, wnosząc o uchylenie w całości tytułów wykonawczych i zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozpoznania zarzutów. W uzasadnieniu wskazała, że składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okresy objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi uiściła, na co przedłożyła kserokopie dowodów wpłat składek za okres od marca do grudnia 2008r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. postanowieniem z dnia [...]r. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie, w którym zarzuciła organowi błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229 poz.1954 ze zm. – dalej u.p.e.a). Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie wniesionych zarzutów za zasadne oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia. W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan sprawy oraz wskazał na fakt, iż przed Sądem Okręgowym w B. toczy się postępowanie w sprawie odwołania od decyzji ZUS-u określającej stan zadłużenia - sygn. akt VI U [...] Zdaniem strony ustalenie zaległości będzie możliwe po prawomocnym orzeczeniu sądu w powyższej sprawie, a także po wyjaśnieniu i ustaleniu jakie konkretnie składki zostały zapłacone z kwot wyegzekwowanych przez Komornika Sądowego P.-G. i J. w P., a jakie z wpłat dobrowolnych. Skarżący nie zgodził się twierdzeniem organu, iż należności z tytułu składek objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi nie zostały zapłacone, na potwierdzenie czego przedłożył kserokopie dowodów wpłaty. Rozpatrując sprawę w toku postępowania odwoławczego Dyrektor Izby Skarbowej w B. wskazał, że podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji stanowią przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a., a w niniejszej sprawie jest to pkt 1, z którego wynika, że powodem wniesienia zarzutu może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśniecie albo nieistnienie obowiązku. Dalej organ podkreślił, że kwestia stanu zaległości za przedmiotowe okresy rozliczeniowe była przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, bowiem strona po otrzymaniu upomnień kwestionowała zadłużenie z nich wynikające. W wyniku postępowania wyjaśniającego ZUS stwierdził, że dokonując rozliczania obowiązków Zobowiązanego uwzględnił wpłaty dokonane zarówno przez niego, jak i przez komornika sądowego. O powyższym poinformował stronę w piśmie z dnia 1 lipca 2009r. wskazując również sposób rozliczenie poszczególnych wpłat dokonanych przez Zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczących nierozliczenia przez ZUS wpłat na poczet składek na FUS i FUZ organ nadzoru, powołując się na w. wym. pismo ZUS z 1 lipca 2009r., wskazał, iż zostały one rozliczone i zaksięgowane na poczet Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń a nie na poczet Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Ubezpieczenia Zdrowotnego. Wynikło to z tego, że w omawianych dowodach wpłaty wpisany nr rachunku bankowego ZUS zaczynał się od liczby 73 przypisanej rachunkowi dotyczącemu FP i FGŚP. Organ nadzoru zaznaczył także, że stosownie do treści powiadomienia komornika sądowego z dnia [...]r. wpłaty przez niego dokonane zostały zaksięgowane na najstarsze zaległości. Odnosząc się do argumentu Strony dotyczącego sprawy sądowej sygn. akt VI U [...], Dyrektor IS wyjaśnił, że związana jest ona z decyzją ZUS określającą stan zadłużenia za okresy: od kwietnia 2005r. do maja 2006r., od sierpnia 2006r. do stycznia 2008r., tj. okresy inne niż objęte przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym. Wobec powyższego Dyrektor IS uznał, że w sprawie nie doszło do wygaśnięcia obowiązków objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi, zatem zarzuty strony są niezasadne. Nie znalazł także przesłanek wstrzymania czynności egzekucyjnych, bądź postępowania egzekucyjnego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Dyrektora IS strona złożyła na nie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w B. z dnia [...]r. i uchylenie tytułów wykonawczych o nr. [...], a także o zwieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozpoznania skargi. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił, podobnie jak w zażaleniu, błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że w sposób niebudzący wątpliwości wykazała, iż zapłaciła składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okresy objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi. W ocenie skarżącego fakt zaksięgowania przez ZUS dokonanych wpłat nie na FUS i FUZ lecz na FP i FGŚP tylko dlatego, że na dowodach wpłat błędnie oznaczono nr rachunku zaczynający się od liczby 73 przypisanej FGŚP, nie daje dostatecznych podstaw do wyprowadzenia wniosku, że nie zachodzi sytuacja w której wygasły obowiązki objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi. Zdaniem strony organ nadzoru powinien zauważyć, że organ rentowy rozlicza należności z tytułu składek ZUS za dane okresy na podstawie złożonych deklaracji, z których wynika wysokość składki na FUS, FUZ oraz na FP i FGŚP. Strona zarzuciła organowi odniesienie się do tej kwestii zbyt lakonicznie. W związku powyższym zdaniem strony, stanowisko organu nie uznające, że w przedmiotowej sprawie doszło do wygaśnięcia obowiązków opisanych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi należy uznać za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie z dnia 1 marca 2010r. będącym polemiką z odpowiedzią na skargę skarżący stwierdził, że stanowisko organu o braku podstaw do badania kwestii zasadności i wymagalności egzekwowanych należności jest sprzeczne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Podkreślił także, że niezgodne ze stanem faktycznym jest twierdzenie ZUS, że należności z tytułu składek objęte tytułami wykonawczymi o nr. od [...] nie zostały przez niego zapłacone. Dlatego też Dyrektor IS jako organ nadzoru, zdaniem strony, powinien był zważyć na to, że skarżący podnosząc zarzut wykonania obowiązku określonego w przedmiotowych tytułach wykonawczych, powołał na potwierdzenie tego faktu dowody wpłat stwierdzające, że zapłacił należności z tytułu składek na FUS i FUZ lecz błędnie oznaczył numer początkowy konta bankowego. Dodatkowo skarżący nadmienił, ze ZUS prowadzi na jego wniosek postępowanie wyjaśniające o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej na dowodach wpłat oraz wdrożył stosowną procedurę mającą na celu przeksięgowanie błędnie oznaczonych wpłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę uznano za zasadną. Na początek Sąd stwierdził, że w sprawie, stosownie do art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz.1954 j.t. ze zm.) oraz art. 83 c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 j.t. ze zm.), koniecznym było wyrażenie stanowiska wierzyciela w sprawie wykonania egzekwowanego obowiązku, w takim zakresie, że nastąpiła wpłata pieniędzy, która nie została zaksięgowana zgodnie z oczekiwaniami zobowiązanego. Taka treść żądania wynika od początku zgłaszanych zastrzeżeń, gdyż logicznym jest, że skoro zobowiązany przedstawia dowody wpłat pieniędzy, twierdząc, że zaspokoiły one żądanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to ich zaliczenie przez wierzyciela na inne zobowiązania, poczytuje za błędne. Stanowisko wierzyciela, mimo, że był on jednocześnie organem egzekucyjnym, jest wymagane przez art. 34 § 1 u.p.e.a. i nie zmienia tego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2007r., I FPS 4/06. Uznano tam, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34, w przypadku, gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez kierownika statio fisci - naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. WSA nie znalazł podstaw do tego, by w inny sposób postrzegać sytuację mającą miejsce w sprawie, gdzie to zakład ubezpieczeń jest i wierzycielem i organem egzekucyjnym i stwierdził, że za zbędne należało uznać wydawanie postanowienia odrębnego. Co nie oznacza, że zbędnym stało się wyrażenie przez wierzyciela swego stanowiska w ogóle. Ostatecznie nie ma co do tego sporu, gdyż w zaskarżonym orzeczeniu, Dyrektor Izby Skarbowej uznał się za związanego właśnie stanowiskiem wierzyciela. Badając postanowienie wydane w pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że tam jedynie wskazano na art. 34 § 4 u.p.e.a., co oznacza, że ZUS ograniczył swe działanie do wydania postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów. WSA uznał jednak, że z uzasadnienia tegoż wyczytać można, że stanowisko wierzyciela wymagane przy orzekaniu w sprawie zarzutów, zostało wyrażone. Przypomnieć należy, że z art. 83c ust. 2 u.s.u.s. także poprzez art. 93 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 j.t. ze zm.), wynika, że od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2008r., II FSK 456/07, stwierdził, że trudno się zgodzić ze stanowiskiem, że ścisła wykładnia art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadnia stanowisko, iż niezaskarżalne odrębnie postanowienia ZUS podlegają kontroli organu odwoławczego (art. 142 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 4 pkt 1 u.p.e.a.) oraz, że związanie stanowiskiem wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 1 u.p.e.a.) dotyczy jedynie organu egzekucyjnego, a nie organu odwoławczego, który zobowiązany jest, podobnie jak w sytuacji, gdy organem egzekucyjnym jest ZUS, rozpoznać sprawę w pełnym zakresie objętym skierowanym doń zażaleniem, a więc również co do argumentów skierowanych wobec niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS. Z faktu, że w przepisie art. 34 § 1 u.p.e.a., ustawodawca nie wskazał, jako związanego stanowiskiem wierzyciela w zakresie wniesionych zarzutów, także organu nadzoru, nie uprawnia do stwierdzenia, że organ nadzoru uprawniony jest do ingerowania w treść stanowiska wierzyciela. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę zaprezentował pogląd, że prawo do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS daje zobowiązanemu dopiero na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym art. 135 ustawy p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 614/05 Lex 250265, że analizując zakreślony wyżej problem w kontekście powyższej regulacji dojść można do niewątpliwej konstatacji, iż pojęcie "sprawy", jakim posługuje się cyt. wyżej przepis, jest pojęciem niedookreślonym. Prawodawca bowiem w żaden sposób go nie zdefiniował. W konsekwencji oznacza to, że jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy, w ustawie p.p.s.a. brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając wszakże na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operuje przywołany wyżej przepis, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie p.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435)." Analizy art. 135 p.p.s.a. dokonano ostatnio w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2010r., II FPS 9/09, z szeroko przytoczonymi tezami tak orzecznictwa jak i doktryny. Zwrócono również tu uwagę na takie wartości jak dwuinstancyjność, o jakiej mowa w art. 78 Konstytucji. Zatem w trybie tego przepisu, WSA ocenił postanowienie ZUS również w płaszczyźnie stanowiska wierzyciela, które mimo, że niezaskarżalne, powinno być wydane, na co składa się także to, że musi być uzasadnione. Sąd nie przeczy, że celem wypowiedzi wierzyciela jest ochrona jego interesów, co gwarantuje mu ustawodawca poprzez związanie organu egzekucyjnego. Jednakże nie można uznać by zgodna z oczekiwaniem ustawodawcy była wypowiedź bez uzasadnienia. W takim wypadku byłaby ona zbędna, a wystarczającym byłoby wystawienie tytułu wykonawczego. Uzasadnione stanowisko wierzyciela dotyczy tego samego adresata i jest konieczne, by organ egzekucyjny był nim związany. Jako takie stanowi element stanu faktycznego przyjętego w kontrolowanym przez WSA orzeczeniu. Zatem jest objęte granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.. Dlatego też Sąd stanął na stanowisku, że było to postanowienie naruszające art. 34 § 1 u.p.e.a. w stopniu wskazującym na możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie można z niego wyczytać, by odpowiadało treści zarzutu. Uznanie za niezasadny zarzut wykonania obowiązku poprzez zaliczenie wpłat widniejących na załączonych do akt sprawy egzekucyjnej przy wniosku złożonym w trybie art. 33 pkt 1u.p.e.a. przez zobowiązanego, dowodach, na inne zobowiązania niż egzekwowane, jest niewystarczające. Wykonanie obowiązku może nastąpić poprzez jego zapłatę – również przelew. Według zobowiązanego, taki przelew został dokonany, na co przedłożył dokumenty, a ZUS w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Zapłatę należy rozróżnić od administracyjnego zaliczenia wpłat, które będąc poczynione przez organ administracji, musi być dokonane zgodnie z prawem. Zaliczenie wpłat zostało uregulowane przez ustawodawcę w art. 62 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. t.j. z 2005r., Nr 8, poz.60 ze zm.), który w swej części powinien być stosowany przez wierzyciela stosownie do art. 31 u.s.u.s. Nie jest więc to kwestia dowolna, co w świetle roli Zakładu, jaką pełni w administracji państwowej, wymaga, by w swoim stanowisku wierzyciela, w sposób przekonywujący i oparty na prawie wykazał, że zobowiązany nie wykonał obowiązku egzekwowanego w trybie egzekucji administracyjnej. Dopiero poprawne w świetle prawa, zaliczenie dokonanych wpłat na świadczenie inne niż oczekiwane przez skarżącego, może usprawiedliwiać to, że mimo wpłaty, obowiązku nie wykonano. Tymczasem jedynym wytłumaczeniem uznania zarzutów za niezasadne, jest to, że ZUS zaliczył wpłaty na poczet innych zaległości. Z uzasadnienia nie wynika, by ZUS analizował tę, istotną kwestię, co należy uzupełnić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Rolą sądów nie jest zastępowanie organów w zakresie realizacji przez nich zadań, lecz kontrola prawidłowości ich działania. Kontrola sądowa nie może polegać na zastępowaniu organów również w procesie analizy przepisów. W sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny został pozbawiony możliwości pełnej kontroli poprawności merytorycznej zaskarżonego postanowienia, dotyczącego stanowiska wierzyciela wydanego na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. również w świetle art. 135 p.p.s.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., uchylił je wraz z orzeczeniem je poprzedzającym. Mając na względzie powyższe oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. E. Kruppik – Świetlicka D. Dudra M. Łent