I SA/Bd 957/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Starszy asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Inne z dnia [...] września 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję W złożonym wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek za pracowników, Skarżący poinformował, że zadłużenie powstało na skutek nie płacenia należności przez kontrahentów. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 08-12/1999r., 02/2000r., 04-07/2000r., od 10/2000r. do 10/2003r. w łącznej kwocie [...]zł plus odsetki w łącznej kwocie [...]zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 05-12/1999r., 04-07/2000r., 10/2000r. do 10/2003r. w łącznej kwocie [...]zł plus odsetki w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że Zobowiązany w okresie od [...]. do [...]. prowadził działalność gospodarczą - zakład remontowo-budowlany, zatrudniając pracowników. Ponieważ nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności za siebie oraz zatrudnionych pracowników, został dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności. Organ podał, że z przeprowadzonego postępowania oraz złożonych dokumentów wynika, iż Zobowiązany ma [...] lata, jest wdowcem. Od [...]. pobiera rentę inwalidzką w wysokości [...] zł brutto, [...] zł netto. Z powyższego świadczenia dokonywane są potrącenia na rzecz Komornika Sądowego w wysokości [...] zł miesięcznie. Zobowiązany z opieki społecznej otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie. Mieszka razem z córką M. i stałe wydatki związane z utrzymaniem płaci w połowie, tj. czynsz w kwocie [...]zł i opłaty eksploatacyjne w kwocie [...]zł miesięcznie. Ponadto Strona ponosi koszty związane z leczeniem w wysokości [...] zł miesięcznie. Spłaca również z córką zobowiązania pozostałe po zmarłej żonie z tytułu zaciągniętych kredytów, do spłaty pozostało około [...] zł, a miesięczne raty wynoszą łącznie [...] zł. Zobowiązany posiada nieruchomość w postaci mieszkania o powierzchni [...] m2. Powołując się na art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016r. poz. 963 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", organ wskazał, że w stosunku do działalności Skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., nie zachodzą w stosunku do zadłużenia Strony. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Powstałe zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. Organ zaznaczył, że przedmiotowe należności zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, w związku z czym brak jest podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych dla podjęcia decyzji o umorzeniu ww. należności w oparciu o wyżej zacytowaną podstawę prawną. Z tych powodów nie zachodzą wobec Skarżącego przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Ponadto decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet gdy ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, z którą w sprawie nie mamy do czynienia, organ może odmówić umorzenia należności. W skardze na tę decyzję Skarżący podniósł, że nie jest dla niego zrozumiała określona przez ZUS wysokość zadłużenia. W jego ocenie, zaległość na dzień [...]. wynosi [...] zł, a nie [...] zł na dzień [...]., jak to wyliczył organ. Skarżący podał, że zadłużenie z tytułu składek za pracowników zostało mu anulowane na podstawie abolicji. Nie zgodził się z pobieraniem kosztów przez Komornika Sądowego, który tylko część z egzekwowanej kwoty [...]zł, przekazuje do ZUS. Zaznaczył, że w 2001r. sprzedał dwie działki budowlane i wpłacił do ZUS kwotę [...]zł, co jednak nie zmieniło jego sytuacji. Skarżący podał, że na podstawie decyzji lekarza orzecznika ZUS jest całkowicie niezdolny do pracy. Obecnie jest po amputacji lewej nogi pod kolanem, a drugiej po amputacji stopy. Na podstawie decyzji ZUS otrzymuje rentę, która po pomniejszeniu o kwotę [...]zł pozwala mu jedynie na skromne życie. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o umorzenie zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi, organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...]. organ rentowy umorzył należności z tytułu składek stanowiące zaległość płatnika składek oraz umorzył postępowanie w zakresie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Skarżący w dniu [...]. złożył wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy abolicyjnej, jednak z uwagi na fakt, iż nie posiadał on zadłużenia z tytułu składek podlegających umorzeniu, (zostały one umorzone decyzją ZUS nr [...] z dnia [...].), organ rentowy wydał w dniu [...]. decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania. Zakład rozpatrując wniosek Skarżącego o umorzenie należności z dnia [...]. mógł rozpatrywać umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika (tylko na to pozwala ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), tj.: na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...]zł plus odsetki; na FPiFGŚP w kwocie [...]zł plus odsetki. Tymczasem płatnik posiada jeszcze nie uregulowane składki w części finansowanej przez ubezpieczonych: na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...]zł plus odsetki; na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł plus odsetki, których nie można umarzać. W wysłanym do komornika sądowego piśmie z dnia [...]. wykazana została cała należność, którą posiada płatnik, natomiast w zaskarżonej decyzji nr [...] odmówiono umorzenia tylko tej części należności, na umorzenie której pozwalają przepisy u.s.u.s., tj. na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...]zł plus odsetki; na FPiFGŚP w kwocie [...]zł plus odsetki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Analiza procesu decyzyjnego Zakładu wskazuje, że narusza on przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. II. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę – za pracowników (ubezpieczonych), w części finansowanych przez płatnika. Zdaniem organu, nie wystąpiły przesłanki umorzenia zaległości z tytułu ww. należności, stąd decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku jest zasadna. W ocenie natomiast Strony Skarżącej, wskazana przez organ kwota składek jest nieprawidłowa. Ponadto organ naruszył przepisy prawa odmawiając umorzenia ww. składek wraz z odsetkami, co jest skutkiem nieprawidłowej oceny jej sytuacji materialnej i zdrowotnej. W pierwszej kolejności należy podać, że stosownie do art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. – Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 ww. ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Należy też mieć na uwadze, że na podstawie art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że niniejsza sprawa podlegała ocenie z punktu widzenia przesłanek z art. 28 ust. 2 i 3 tej ustawy, bowiem dotyczy składek ubezpieczonych – pracowników, w części finansowanych przez płatnika. III. Analizując wyżej przywołane przepisy należy stwierdzić, że istotnym elementem stanu faktycznego sprawy są ustalenia w zakresie istnienia zaległości, o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Pozytywne lub negatywne decyzje w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS mogą być podejmowane wyłącznie w odniesieniu do należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Za bezprzedmiotowe (podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 k.p.a.) trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Zatem nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji w oparciu o art. 28 u.s.u.s. musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem okresów, za które należności nie uległy przedawnieniu i wysokości tychże zaległości. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Instytucja umorzenia ma bowiem zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna. Wysokość należności z tytułu składek może mieć bowiem znaczenie dla oceny przesłanek umorzenia i może rzutować na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania ulgi. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją. IV. Mając na uwadze powyższe, tut. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takich ustaleń nie dokonano. Istnieją przy tym wątpliwości co do istnienia zaległości, o których umorzenie wnioskował Skarżący. W tym kontekście zauważyć należy, że organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - dotyczących okresów z lat 1999-2000 i 2003. Podać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w 1999r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony ustawą z 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r. Nr 241, poz. 2074). Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym od 1 stycznia 2003r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Z uwagi na to, że ustawa z 18 grudnia 2002r. nie zawierała przepisów przejściowych w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 4 u.s.u.s. do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003r., początkowo pojawiły się wątpliwości, czy do tych należności należy stosować "stary" czy "nowy" termin przedawnienia. Zgodnie jednak z ugruntowanym już poglądem przedstawionym w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych – który to skład orzekający w sprawie w pełni podziela – do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. uchwały Sądu Najwyższego z 8 lipca 2008r., sygn. l UZP 4/08 oraz z 2 lipca 2008r., sygn. II UZP 5/08 - Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 1 6 i 17 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2008r., II GSK 547/08 oraz z 8 lutego 2011r., II GSK193/10). Z dniem 1 stycznia 2012r. został zmieniony przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przez określenie 5-letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011r. Nr 232, poz. 1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust. 2 tej ustawy). Wskazać należy, że w przepisie art. 24 przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. układ ratalny, zawieszenie, przerwanie biegu terminu przedawnienia, podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania świadczenia (art. 24 ust. 5, 5a, 5b, 5c). V. Uwzględniając fakt, że przedmiotem niniejszego postępowania są należności z tytułu składek za okresy z lat 1999-2000, 2003, a zatem nawet sprzed 18 lat (na dzień orzekania przez organ), to obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności nie wygasły na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. W uzasadnieniu decyzji brak w tym zakresie jakiegokolwiek wywodu. Sąd zauważa, że jeżeli nie doszło do przedawnienia tak odległych składek, to należało to wykazać. Ponownie rozpatrując sprawę organ odniesie się szczegółowo do tego zagadnienia wykazując, które składki na skutek konkretnie jakich czynności nie uległy przedawnieniu. Na poparcie tej argumentacji organ włączy do akt sprawy stosowne dokumenty, aby twierdzenia organu można było skontrolować. Skarżący ma też prawo poznać stanowisko organu co do nieprzedawnienia składek i polemiki z nim. VI. W konsekwencji należy skonstatować, że z zaskarżonej decyzji nie wynikają ustalenia organu pozwalające stwierdzić, które i w jakiej wysokości należności istnieją (na dzień wydania decyzji), skoro brak jest jakiejkolwiek analizy dotyczącej okresu przedawnienia. Powyższe uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w tym, czy sporne należności w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu (sprzed kilkunastu lat). VII. Ponownie zatem rozstrzygając sprawę organ ustali wysokość należności z tytułu składek będących przedmiotem postępowania, uwzględniając terminy przedawnienia oraz okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do konkretnych składek. Sąd obecnie nie przesądza zagadnienia czy doszło do przedawnienia należności składkowych, czy nie miało ono miejsca. Stwierdza wyłącznie, że kwestia ta wymaga jednak szczegółowego rozważenia. VIII. Z kolei z uwagi na fakt, że niejasności w kwestii przedawnienia są zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, przedwczesna jest ostateczna kontrola prawidłowości zbadania przez organ istnienia przesłanek umorzenia należności. IX. Powyższe wady stanowią naruszenie art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.), może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Jednocześnie Sąd stwierdza, że nawet wystąpienie przesłanki ustawowej umorzenia, nie stanowi – po stronie organu – o obowiązku uwzględnienia wniosku o umorzenie składek. Sąd administracyjny nie ma też kompetencji do umorzenia zaległych składek, jak również nakazania organowi, aby udzielił ulgi, bowiem w tej materii ZUS wydaje decyzje w granicach uznania administracyjnego. X. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska M. Łent