I SA/Bd 964/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy I. na informację Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach działania Infrastruktura drogowa Regionalnego Programu Operacyjnego stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Pismem z dnia [...] Instytucja Zarządzająca poinformowała stronę skarżącą, że wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Przebudowa drogi gminnej nr [...] w m. Ł. gmina I. - etap l", złożony w ramach Działania 1.1. Infrastruktura drogowa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko - Pomorskiego na lata 2007-2013 został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium rejestracyjnego R.3. Czy suma kontrolna wersji papierowej wniosku jest zgodna z sumą kontrolną wersji elektronicznej? Instytucja zarządzająca wyjaśniła, że w przedłożonej dokumentacji konkursowej z dnia [...] wersja elektroniczna i papierowa wniosku o dofinansowanie zawiera dwie różne sumy kontrolne. Strony od 1 do 32 wniosku o dofinansowanie opatrzone są sumą kontrolną o numerze B88E-EC1D-9267-7213, natomiast sekcja J.4 posiada sumę kontrolną o numerze FA70-BC66-12AB-87AB. Powyższe jest tożsame z wersją elektroniczną wniosku. Wniosek o dofinansowanie projektu należy rozpatrywać całościowo, dlatego też powinien być on opatrzony jedną sumą kontrolną. W konsekwencji nie zostało spełnione kryterium rejestracyjne R.3. W dniu [...]. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem wnioskodawcy wniosek powinien zostać oceniony pozytywnie, gdyż suma kontrolna wersji papierowej wniosku jest zgodna z sumą wersji elektronicznej, co stwierdzono wyraźnie w piśmie informującym o odrzuceniu wniosku zawierającym następujące stwierdzenie: powyższe jest tożsame z wersją elektroniczną wniosku. W ocenie strony twierdzenie o niespełnieniu kryterium R.3 jest w tym przypadku niezasadne i nie potwierdzone żadnymi aktami prawnymi. Ww. kryterium nie mówi o sumach kontrolnych samego wniosku i załączników, a jedynie różnicach pomiędzy wersją papierową a elektroniczną. Tymczasem wersje papierowa i elektroniczna wniosku są tożsame. Strona podała, że obowiązkowym formatem wersji elektronicznej wniosku jest plik xml - wygenerowany z Generatora Wniosków o Dofinansowanie (a nie dołączony dodatkowo plik pdf), który zawiera taką samą sumę kontrolną co formularz wniosku w wersji papierowej (strony od 1 do 32). Strona podniosła, że jedynie część finansowa (sekcja J.4), posiada odmienną sumę kontrolną, a jej dołączenie do wniosku wynikało z pomyłki i nie rzutuje na wysokość wnioskowanego dofinansowania oraz koszt całkowity projektu, bowiem są one tożsame z wyliczeniami zawartymi we wniosku z właściwą sumą kontrolną. Pismem z dnia [...] instytucja zarządzająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrzyła pozytywnie, wskazując na treść § 16 ust. 3 pkt 1 Trybu składania wniosków o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 dla Osi Priorytetowej 1 Rozwój Infrastruktury Technicznej, Działanie 1.1 Infrastruktura Drogowa (Załącznik Nr 2 do Uchwały nr 8/98/10 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 stycznia 2010r.), dalej Tryb składania wniosków. Zgodnie z tym uregulowaniem Departament Polityki Regionalnej, gdy uzna, że ocena zgodności projektu z przyjętymi kryteriami wyboru nie została przeprowadzona w sposób właściwy, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzyga pozytywnie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z kryteriami rejestracyjnymi oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 (Załącznik do Uchwały nr 57/2009 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 z dnia 30 grudnia 2009r., dalej zwany: kryteria rejestracyjne) Departament Wdrażania RPO dokonując oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w pierwszej kolejności powinien ocenić czy dostarczona przez wnioskodawcę dokumentacja projektowa jest dostarczona w formie standardowego, właściwego formularza wniosku o dofinansowanie projektu (kryterium rejestracyjne R.1.), a następnie czy wniosek o dofinansowanie jest kompletny i czy został dostarczony w formie papierowej w dwóch egzemplarzach oraz w formie elektronicznej z Generatora Wniosków o Dofinansowanie (kryterium rejestracyjne R.2.). Niespełnienie przez wnioskodawcę powyższych kryteriów skutkuje niemożnością przeprowadzenia oceny zgodności dokumentacji projektowej z kryterium rejestracyjnym R.3., zgodnie bowiem z treścią tego kryterium, polega ona na porównaniu sum kontrolnych wersji papierowej i elektronicznej wniosku o dofinansowanie projektu. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca złożył niekompletną dokumentację projektową. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 12 Trybu składania wniosków, wnioskodawca jest zobowiązany złożyć wniosek o dofinansowanie projektu w dwóch wersjach - papierowej i elektronicznej, przy czym wersja elektroniczna powinna być zapisana w formacie xml i dostarczona na nośniku elektronicznym. Instytucja podała, że dokumentacja projektowa złożona przez stronę w dniu [...] wbrew jej twierdzeniom nie zawiera wniosku o dofinansowanie projektu w wersji elektronicznej, tzn. zapisanej w formacie xml, a jedynie pliki PDF dotyczące wniosku o dofinansowanie projektu i sekcji J.4. W związku z powyższym Departament Polityki Regionalnej stwierdził, że dokona przez Departament Wdrażania RPO ocena formalna przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o kryteria rejestracyjne, została poprzez błędną ocenę stanu faktycznego przeprowadzona w sposób niewłaściwy. Wskazano, że w pierwszej kolejności Departament powinien ustalić czy spełnione zostało kryterium rejestracyjne: a) R.1. - Czy wniosek jest dostarczony w formie standardowego właściwego formularza wniosku o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego wypełnionego w języku polskim w Generatorze Wniosków oraz b) R.2. - Czy wniosek o dofinansowanie jest kompletny oraz czy został dostarczony w formie papierowej w dwóch egzemplarzach (oryginał i kopia - dotyczy formularza wniosku) oraz w formie elektronicznej z Generatora Wniosków. Dopiero spełnienie powyższych kryteriów umożliwia przeprowadzenie dalszej oceny zgodności wniosku o dofinansowanie projektu z pozostałymi kryteriami rejestracyjnymi. Pismem z dnia [...]. Departament Polityki Regionalnej poinformował stronę, że jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] rozpatrzył negatywnie. W piśmie przewodnim do powyższej informacji również z dnia [...] wyjaśniono, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Kujawsko-Pomorskiego ponownie przeanalizowała złożony wniosek stwierdzając, że wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie z dnia [...] poprzez oparcie go na zbyt szerokiej wykładni kryteriów rejestracyjnych zawartych w Kryteriach rejestracyjnych było niewłaściwe. Wyjaśniono, że Departament Polityki Regionalnej oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach Trybu składania wniosków. Jednak rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinien "tracić z pola widzenia" brzmienia kryterium rejestracyjnego R.2., zgodnie z którym weryfikacji podlega jedynie fakt, czy wniosek został dostarczony w formie papierowej w dwóch egzemplarzach oraz w formie elektronicznej (bez znaczenia jest czy wniosek w wersji elektronicznej został dostarczony w formacie xml czy pdf). Wyjaśniono, że zgodnie z Systemem oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 (Załącznik do Uchwały Nr 2/8/10 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 7 stycznia 2010r., dalej: System oceny projektów), w pierwszym etapie weryfikacji wniosków o dofinansowanie projektów złożonych w procedurze naboru Departament Wdrażania RPO przeprowadza ocenę formalną danego projektu w oparciu o kryteria rejestracyjne. W związku z powyższym rozstrzygnięcie Departamentu Polityki Regionalnej z dnia 11 sierpnia 2010r. wymaga weryfikacji. Wyjaśniono ponadto, że powyższa zmiana nie wpływa na sytuację wnioskodawcy, ponieważ na skutek przeprowadzenia ponownej oceny formalnej w oparciu o kryteria rejestracyjne przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu zostałby odrzucony, gdyż nie spełniałby kryterium rejestracyjnego R.3. Uzasadniając negatywne rozstrzygnięcie (zapadłe po powtórnej analizie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...].) Departament Polityki Regionalnej wyjaśnił, że weryfikacja czy suma kontrolna wersji papierowej jest zgodna z sumą kontrolną wersji elektronicznej, stanowi kryterium rejestracyjne oceny projektów. Podano, że etap oceny formalnej polega na kontroli wniosku o dofinansowanie projektu pod kątem spełnienia kryteriów rejestracyjnych, a następnie pozostałych kryteriów formalnych. Zgodnie z Systemem oceny projektów ocena rejestracyjna jest skróconą oceną formalną. Polega na wstępnym sprawdzeniu kompletności i poprawności wniosku o dofinansowanie projektu i załączników oraz ustaleniu czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku o dofinansowanie projektu pola są wypełnione. Ocena rejestracyjna jest oceną "tak-nie", co oznacza, że niespełnienie jednego z kryteriów rejestracyjnych powoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie z § 11 ust. 3 Trybu składania wniosków na etapie oceny formalnej dopuszczalna jest jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania RPO, wynikających z oceny przeprowadzonej w oparciu o kryteria formalne, z wyłączeniem etapu, w ramach którego przeprowadzana jest ocena zgodności wniosku o dofinansowanie projektu (wraz z załącznikami) z kryteriami rejestracyjnymi. Departament Polityki Regionalnej podał, że zgodnie z Kryteriami rejestracyjnymi w ramach kryterium rejestracyjnego R.3. Departament Wdrażania RPO weryfikuje zgodność sumy kontrolnej wersji papierowej wniosku o dofinansowanie projektu z sumą kontrolną wersji elektronicznej ww. wniosku. Należy przy tym zaznaczyć, że obie wersje wniosku o dofinansowanie projektu powinny być oznaczone tą samą, jedną sumą kontrolną. Różnica sum kontrolnych (zarówno pomiędzy poszczególnymi wersjami danego wniosku o dofinansowanie projektu, jak i w ramach jednej wersji) oznacza, że dany wniosek o dofinansowanie projektu zawiera niespójne ze sobą dane. Wyjaśniono ponadto, że zgodnie z kryteriami rejestracyjnymi dokonując oceny formalnej w oparciu o kryteria rejestracyjne Departament Wdrażania RPO nie weryfikuje czy dany wniosek o dofinansowanie projektu został złożony w odpowiedniej wersji elektronicznej. Na tym bowiem etapie oceny weryfikacji podlega jedynie fakt, czy dany wniosek został złożony w odpowiedniej, właściwej wersji papierowej oraz czy został złożony w wersji elektronicznej (bez względu na formę). Dokonując ponownej oceny wniosku o dofinansowanie wskazano, że w złożonej w dniu [...] dokumentacji projektowej wersje elektroniczna i papierowa wniosku o dofinansowanie projektu zawierają dwie różne sumy kontrolne. Strony od 1 do 32 wniosku o dofinansowanie projektu opatrzone są sumą kontrolną o numerze B88E-EC1D-9267-7213, natomiast sekcja J.4. posiada sumę kontrolną o numerze FA70-BC66-12AB-87AB. Powyższe jest tożsame ze złożoną wersją elektroniczną wniosku o dofinansowanie projektu zapisaną na nośniku elektronicznym w formacie pdf. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy złożona przez niego dokumentacja projektowa nie zawiera wersji elektronicznej wniosku o dofinansowanie projektu zapisanej w formacie xml. W związku z powyższym stwierdzono, że kryterium rejestracyjne R.3 nie zostało spełnione. W konsekwencji Instytucja Zarządzająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrzyła negatywnie. Na informację Instytucji Zarządzającej strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Strona opisała przebieg postępowania w sprawie złożonego wniosku o dofinansowanie i przywołała swoją argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na pierwotne pozytywne rozstrzygnięcie stwierdziła, że wzbudziło ono przekonanie u wnioskującego, iż wniosek sporządzony jest prawidłowo pod względem kryteriów rejestrowych, jednakże Instytucja Zarządzająca zmieniła zdanie. Odnosząc się do ponownego, tym razem negatywnego rozstrzygnięcia podała, że Instytucja Zarządzająca stwierdziła brak jednego załącznika, czyli sekcji J.4. w wersji elektronicznej. W ocenie strony skarżącej w stanie faktycznym sprawy załącznik ten był dołączony do tej wersji elektronicznej wniosku i fakt ten Urząd Marszałkowski przyznał wprost w piśmie z dnia [...] W piśmie tym bowiem stwierdzono, że "w przedłożonej dokumentacji konkursowej z dnia [...] wersja elektroniczna i papierowa wniosku o dofinansowanie zawiera dwie różne sumy kontrolne. Strony od 1 do 32 wniosku o dofinansowanie opatrzone są sumą kontrolną o numerze B88E-EClD-9267-72l3, natomiast sekcja J.4 posiada sumę kontrolną o numerze FA70-BC66-l2AB-87AB. Powyższe jest tożsame z wersją elektroniczną wniosku...", potwierdzając tym samym fakt złożenia kompletnej dokumentacji, w tym sekcji J.4 w wersji elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2 ustawy. Stosownie do § 3 powołanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 30c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz.1658 ze zm.) zwanej dalej ustawą, po wyczerpaniu środków odwoławczych, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: 1) uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Nadto sąd dokonując oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego powinien także mieć na uwadze treść art. 37 ustawy, w którym prawodawca przesądził, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przy tak skonstruowanych zasadach postępowania przyjąć należy, że o przeprowadzeniu oceny konkretnego projektu "w sposób naruszający prawo" (w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy) będzie można mówić w przypadku dokonania tej oceny z uchybieniem co najmniej przepisom samej ustawy. Kontrolując zaskarżoną informację Sąd uznał, że zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia prawa. Zasadniczy spór między stronami sprowadza się do zagadnienia, czy wersja elektroniczna wniosku o dofinansowanie jest zgodna z wersją papierową tego wniosku, w konsekwencji czy zostało spełnione kryterium rejestracyjne R.3. W pierwszej jednak kolejności należy zauważyć, że zagadnienie oceny projektu i prawa do zaskarżenia jego oceny zostało uregulowane w szczególności w art. 30a - art. 30g ustawy. Przepis art. 30a ust. 3 stanowi, że właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Zgodnie z art. 30b w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść (art. 30b ust. 1). System realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (art. 30b ust. 2). Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (art. 30b ust. 4). Stosownie natomiast do art. 30c ust.1 ustawy po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywołane przepisy ustalają tryb postępowania w przypadku dokonywania oceny projektu. Powołana regulacja jednoznacznie wskazuje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega jednokrotnemu rozpatrzeniu w formie informacji, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z nadesłanych przez stronę skarżącą dokumentów wynika, że pismem z dnia [...] Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego poinformował wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie projektu PN. "Przebudowa drogi gminnej (...)" został odrzucony z powodu nie spełnienia kryterium R.3. czy suma kontrolna wersji papierowej wniosku jest zgodna z sumą kontrolną wersji elektronicznej. Jednocześnie Gminę pouczono, że zgodnie z art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższego prawa Gmina skorzystała składając stosowny wniosek z dnia [...] o ponowne rozpatrzenie. Pismem z dnia [...] Departament Polityki Regionalnej poinformował, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznał pozytywnie. Informacja ta nie została zaskarżona do Sądu. Z powyższego wynika jednoznacznie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie został już załatwiony i to w sposób pozytywny dla wnioskodawcy. Tymczasem w dniu [...] Instytucja Zarządzająca wydała kolejne pismo, którym poinformowała Gminę, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznała negatywnie. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest wielokrotne załatwianie tego samego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Informacja z dnia [...] została wydana bez oparcia w przepisach prawa, ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie był już na ten moment załatwiony pismem z dnia [...] Postępowanie Zarządu – w zakresie w jakim dwukrotnie rozstrzyga w przedmiocie tego samego wniosku - narusza zasadę pewności prawa. Stwarza stan, w którym wnioskodawcy pomimo otrzymania odpowiedzi pozytywnej nadal pozostawaliby w sytuacji nieprzewidywalnej, niepewnej co do stanowiska organu w zakresie ich sytuacji jako wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie. Skoro raz Instytucja wypowiedziała się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwia pozytywnie, to nie może kolejny raz rozpatrywać tego samego wniosku i zajmować zupełnie odmiennego stanowiska. Przeciwny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której bez ograniczeń czasowych organ mógłby zmieniać ocenę projektu. Ustawa wymaga wniosku pochodzącego od wnioskodawcy, aby ponownie rozpatrzyć sprawę, a ten tryb w przedmiotowej sprawie został już wyczerpany. W tej sytuacji pozostaje w mocy informacja z dnia [...] która nie podlega ocenie przez tut. Sąd z uwagi na jej niezaskarżenie. W konsekwencji wydając kolejny raz informację o wyniku procedury odwoławczej organ naruszył przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju odnoszące się do trybu odwoławczego, tj. art. 30b ust. 1 i ust. 4, art. 30c ust. 1 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie objętym kontrolą zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie odpowiadało prawu.