I SA/Bd 970/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Starszy asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz zbiorowe odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na terenie Gminy K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych określone w pkt 4 załącznika do uchwały 2. w pozostałym zakresie oddala skargę Uchwałą z dnia 30 marca 2017r. nr XLIII/341/17 Rada Miejska w Koronowie zatwierdziła taryfę opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz za zbiorowe odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wskazując, że określona taryfa ma zastosowanie w okresie od 1 maja 2017r. do 30 kwietnia 2018r. W załączniku do uchwały określono m.in. wysokość opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych (327,10 zł netto, 402,33 zł brutto) i wysokość opłat za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych (186,92 zł netto, 229,91 zł brutto). Wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Prezesowi Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Koronowie sp. z o.o. Zgodnie z uchwałą, zatwierdzoną taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz za zbiorowe odprowadzanie wód opadowych i roztopowych Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Koronowie sp. z o.o. ogłosi w lokalnej prasie w ciągu 7 dni od dnia podjęcia uchwały. W uchwale wskazano, że została ona uchwalona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), dalej: "u.s.g." w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017r. poz. 328) oraz Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonego Uchwalą Nr XXXIX/540/2002 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 21 sierpnia 2002r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. Nr 142, poz. 2665) zmienionego Uchwałą Nr XL/468/06 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 22 lutego 2006r. w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. Nr 45, poz. 754). W skardze z dnia 26 października 2017r. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Północ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucając: 1) istotne naruszenie prawa w postaci art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", poprzez przyjęcie w tej uchwale, bez upoważnienia ustawowego, stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, podczas gdy żaden z przepisów prawa nie daje podstaw do określenia takich opłat; 2) istotne naruszenie prawa w postaci art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017r., poz. 1523) poprzez zaniechanie skierowania podjętej uchwały do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy uchwała ta, zawierająca normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jako akt prawa miejscowego podlegała szczegółowemu trybowi promulgacji, a mianowicie ogłoszeniu w tymże dzienniku. Zdaniem Skarżącego, w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia prawa, albowiem w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, brak jest upoważnienia ustawowego/podstawy prawnej do nałożenia obowiązku ponoszenia takich opłat. W tym zakresie Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2010r. sygn. II SA/Kr 851/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2012r. sygn. IV SA/Po 587/12. Ponadto w ocenie Skarżącego, zaskarżona uchwała niewątpliwie zawiera normy prawne o charakterze ogólnym-generalnym oraz abstrakcyjnym, skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. W konsekwencji jest ona aktem prawa miejscowego. Wobec tego, w takim przypadku powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, natomiast brak takiego ogłoszenia uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę z dnia 16 listopada 2017r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Koronowie wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zawarte w skardze zarzuty są całkowicie bezzasadne, bowiem Rada Miejska w Koronowie w żaden sposób nie określiła w uchwale stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Opłata ta została określona jedynie w załączniku do uchwały, w którym jest wniosek taryfowy. W ocenie Przewodniczącego, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było uprawnione, a nawet zobowiązane do uwzględnienia we wniosku taryfowym opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Powołując się na § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 127, poz. 886 ze zm.) Przewodniczący stwierdził, że wbrew temu co podnosi Prokurator, istniała normatywna podstawa do uwzględnienia we wniosku astrefowym opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zdaniem Przewodniczącego Rady Miejskiej, kwestionowanie sytuacji, gdy Rada Miejska samodzielnie wprowadza takie opłaty jest ze wszech miar uzasadnione. Rzeczywiście bowiem brakuje radzie miejskiej samodzielnej kompetencji do konstytutywnego ustalania takich opłat. Należy jednak zdecydowanie odróżnić samodzielne działania rady gminy w zakresie ustalania opłaty przyłączeniowej od sytuacji, gdy rada gminy jedynie zatwierdza wniosek taryfowy złożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jak bowiem wynika z powołanego przepisu rozporządzenia wykonawczego, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo, a wręcz obowiązek określenia we wniosku opłaty przyłączeniowej. Należy więc odróżnić sytuację kiedy rada gminy samodzielnie ustala opłatę przyłączeniową od sytuacji, gdy opłatę przyłączeniową określa we wniosku taryfowym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a rada gminy jedynie zatwierdza ten wniosek. Rada Miejska w Koronowie w kwestionowanej uchwale nie uczyniła niczego innego, jak tylko zatwierdziła wniosek taryfowy przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W ocenie Przewodniczącego Rady Miejskiej, podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił również powołany w jej treści art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ta bowiem norma kompetencyjna uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf. Odnosząc się do zarzutu braku opublikowania uchwały we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym Przewodniczący Rady Miejskiej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należy zadać pytanie, jaki ma sens ogłaszanie uchwały zatwierdzającej taryfy w dzienniku urzędowym. W ocenie Przewodniczącego, chodzi o to, aby potencjalny odbiorca usług miał wiedzę o tym, jakie opłaty i stawki obwiązują w związku ze świadczonymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usługami. W niniejszej sprawie cel ten z całą pewnością jest zapewniony i uzyskany, gdyż taryfa niezależnie od tego, że jest publikowana w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie, to jeszcze podlega ogłoszeniu w lokalnej prasie. Zdaniem Przewodniczącego, Prokurator nie dostrzega, że rozpowszechnianie taryfy zbiorowego zaopatrzenia i zbiorowego odprowadzania ścieków następuje na zasadach całkowicie odrębnych, uregulowanych w przepisach szczególnych. Jak stanowi bowiem art. 24 ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1." W świetle powyższych okoliczności Przewodniczący Rady Miejskiej uznał, że nie ulega wątpliwości, iż żadna z norm prawnych podnoszona przez Prokuratora nie została naruszona, uchwała zatwierdzająca nie ma cech aktu prawa miejscowego. Opłata przyłączeniowa ma swoje normatywne umocowanie w rozporządzeniu wykonawczym, Rada Miejska w Koronowie nie określiła takiej opłaty, a uczyniło to jedynie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne we wniosku taryfowym, które miało pełne prawo, a wręcz obowiązek taką opłatę określić. W dniu 13 grudnia 2017r. do tut. sądu wpłynęła odpowiedź na skargę Burmistrza Koronowa z dnia 16 listopada 2017r. zawierająca identyczną argumentację jak odpowiedź na skargę udzielona przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Koronowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: I. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, natomiast wedle art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. II. W rozpoznawanej sprawie Prokurator wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 30 marca 2017r. nr XLIII/341/17 zatwierdzającej taryfę opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz za zbiorowe odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wskazując, że określona taryfa ma zastosowanie w okresie od 1 maja 2017r. do 30 kwietnia 2018r. Zdaniem Prokuratora, ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który powinien zostać ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, czego nie dopełniono. Ponadto, bez upoważnienia ustawowego postanowiono w niej o stawce opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Przeciwne stanowisko prezentuje Gmina podnosząc, że Rada była uprawniona do podjęcia uchwały o wskazanej treści i nie było obowiązku jej ogłaszania w ww. publikatorze. III. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała - w świetle przywołanej podstawy prawnej - stanowi akt prawa miejscowego. Wyjaśnić należy, że uchwały będące prawem stanowionym cechują się tym, iż dotyczą sfery zadań publicznych gminy. Ponadto mają charakter zewnętrzny, co oznacza, że kierowane są do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Do charakteru uchwał w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 24 maja 2007r. sygn. akt II OSK 256/07 wyjaśniając, że fakt, iż dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z ww. przedsiębiorstwami z uwagi na umowne ich uregulowanie mają charakter cywilnoprawny. Tego rodzaju uchwały są jednak uchwałami z zakresu administracji publicznej (wyroki dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w tut. składzie ww. pogląd, co do charakteru uchwały w sprawie zatwierdzenia ww. taryfy, podziela. Pogląd ten znalazł poparcie w stanowisku wyrażonym w jednym z najnowszych postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016r. sygn. akt II GSK 1150/16, w którym stwierdzono, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy", "kto"). Zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...), taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 tej ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżona przez Prokuratora w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 30 marca 2017r. Nr XLIII/341/17 zatwierdzająca taryfę opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. IV. Okoliczność, że uchwały tego typu nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy nie oznacza, że nie dotyczą one pośrednio ich sytuacji materialnoprawnej. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Treść art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast jak stanowi art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 94 ust. 2 u.s.g.). Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, LEX 2012, art. 147 p.p.s.a.). Innymi słowy, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Sprzeczność uchwały organu gminy musi być oczywista i bezpośrednia (por.: P.Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, str. 69). Brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały zachodzi natomiast w przypadku wady niemającej znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędnego powołania podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobnej wady niedotyczącej istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiedniego oznaczenie uchwały) oraz oczywistej omyłki pisarskiej i rachunkowej. Takie wady stanowią o nieistotnym naruszeniu prawa. V. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała wyłącznie w części dotyczącej "opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (pkt 4 w tabeli stanowiącej załącznik do Uchwały Rady Miejskiej) jest sprzeczna z przepisami ustawy. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej. Wprowadzona uchwałą rady gminy - w ramach zatwierdzenia taryfy - jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową (tak jak np. podatek), jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, kanalizacja - jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m.in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129; z 17 maja 2002r., I SA 2793/01; z 19 grudnia 2017r., II SA/Ke 747/17; z 12 września 2002r., II SA/Lu 286/02; z 24 października 2003r., II SA/Lu 1181 oraz z 25 listopada 2004r., OSK 821/04). VI. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania powołano: 1) art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.); 2) art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - Dz.U. z 2017r. poz. 328 (art. 24 ust. 1-5b i 7-13 uchylony z dniem 12 grudnia 2017r. na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 października 2017r. - Dz.U. z 2017r. poz. 2180) oraz 3) Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalony Uchwałą Nr XXXIX/540/2002 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 21 sierpnia 2002r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. Nr 142 poz. 2665) zmienionego Uchwalą Nr XL/468/06 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 22 lutego 2006r. w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. Nr 45 poz. 754). Podać należy, że powołany wyżej przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Stosownie zaś do art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie – taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienianych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierają upoważnienie organu uchwałodawczego do podejmowania uchwał w określonym zakresie. Jednakże podkreślenia wymaga, że uchwały te nie mogą wykraczać poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe (zob.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r. sygn. akt III SA/Kr 1/09, LEX nr 686754). Z taką właśnie sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. VII. Jako podstawę wydania zaskarżonej uchwały w jej uzasadnieniu podano art. 24 ust. 2 (Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie), ust. 4. (Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia) i ust. 5 (Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem tut. Sądu, przepisy te także nie dawały podstaw do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Wymieniony zatem w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci od podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005r., II SA/Kr 1028/04). Nie zmienia tego faktu także okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie to jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy, zgodnie z którym "Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, biorąc pod uwagę: 1) zestawienie cen i stawek opłat; 2) kalkulację opłat; 3) plan, o którym mowa w art. 21 ust. 1; 4) informacje finansowe zawierające sprawozdania finansowe." W kontekście powyższego stwierdzić należy, że regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010r., II OSK 893/10). W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., II SA 2320/00, CBOSA). Z art. 84 Konstytucji wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą, a żaden przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ani też innej ustawy nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006r., II OSK 19/06; 3 marca 2009r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010r., II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015r., II SA/Lu 167/14;). Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 893/10 wyraził stanowisko, że § 5 pkt 7 został wprowadzony do rozporządzenia z przekroczeniem delegacji ustawowej wskazując, iż regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (zob.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2018r. sygn. akt II S.A./Ol961/17). Zasadne zatem jest stwierdzenie, że nastąpiło w tym zakresie przekroczenie delegacji ustawowej do wydanie tego rozporządzenia. W tym kontekście należy wyjaśnić, że kontrola sądów obejmuje m.in. uchwały. Jednocześnie na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że rozpoznając zaskarżony do sądu akt lub czynność organów administracji publicznej, sąd może odmówić zastosowania przepisu rangi podustawowej - przepisów wykonawczych do ustawy (nie samej ustawy), jeżeli uzna, że przepisy te są niezgodne z Konstytucją lub ustawą zwykłą. Nie oznacza to, że przepisy, których zastosowania, jako niezgodnych z Konstytucją czy ustawą odmówił sąd, są usuwane z obrotu prawnego, a jedynie to, że w konkretnej sprawie, zakwestionowany przez sąd przepis nie może być stosowany przez organy administracji. W konsekwencji zaś zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna zawarta w wyroku sądu jest wiążąca zarówno dla organu administracji, który wydał zaskarżony akt, jak i dla sądu, który ewentualnie w przyszłości może orzekać w sprawie (zob.: wyrok NSA z 21 września 2007r., I OSK 1037/07, LEX nr 382158). Powyższe nie dotyczy oceny ustawy pod względem zgodności z Konstytucją, co jest zastrzeżone do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Również podnoszona przez organ okoliczność dotycząca dokonanej przez Sąd Najwyższy interpretacji przepisów u ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (uchwała SN z dnia 22 czerwca 2017r. sygn. II SZP 2/16) w zakresie pojęcia przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Podjęta uchwała nie zmienia bowiem faktu, że brak było przepisu rangi ustawowej upoważniającego radę gminy do wprowadzenia przedmiotowej opłaty. VIII. Powyższe oznacza, że art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. i art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiący podstawę do wydania uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 tej ustawy, nie dawał Radzie Miejskiej w Koronowie podstawy prawnej ani do samodzielnego ustalenia przez Radę w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty. IX. Sąd zauważa, że zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.). Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, między innymi wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy (zob.: wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015r. sygn. akt I OSK 144/15). X. Mając powyższe na względzie należało uznać, że określenie - przez Radę w poz. 4 (ozn. "Lp.") załącznika do zaskarżonej uchwały w sprawie zatwierdzenia taryfy (...) - opłaty z tytułu przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę w tym zakresie pozbawioną podstawy prawnej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast jak stanowi art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Z uwagi na okoliczność, że w niniejszej sprawie nie upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały (uchwała z dnia 30 marca 2017r.), w związku z tym Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł o nieważności uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku. H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska M. Łent