I SA/Bd 973/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości I SA/ Bd 973 09 UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) , w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] mocą której odmówiono A. W., córce zmarłego płatnika Z. D., umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł. Orzeczenie zapadło na tle następującego stanu faktycznego : Z. D. prowadząc działalność gospodarczą nie dopełnił obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne za lata 2000 - 2002. W związku z jego śmiercią decyzjami z dnia [...] przeniesiono odpowiedzialność za zaległe należności z tytułu składek na spadkobierców ustawowych: tj. na żonę I. D. ([...]), córką A. W. ([...]) oraz syna P. D. ([...]). Odwołania złożone przez ww. spadkobierców wyrokiem Sądu Okręgowego w Toruniu z dnia 15.04.2009r. sygn. akt VU 264/09 zostały oddalone. Organ wskazał, że A. W. na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. wniosła o umorzenie należności wobec ZUS – u argumentując wniosek trudną sytuacją finansową rodziny. W piśmie skierowanym do ZUS – u wyjaśniła, iż jest osobą bezrobotną, pozostającą wraz z dzieckiem na utrzymaniu męża, pobierającego do grudnia 2009 zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 551,80 zł. brutto oraz zasiłek rodzinny na dziecko w wysokości 48 zł. Wskazała, że rodzina składająca się z 3 osób ma na swoje utrzymanie 600,00 zł. brutto. Decyzją z dnia [...] organ I instancji po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, odmówił skarżącej umorzenia zaległości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na brak zaistnienia w sprawie - przesłanki całkowitej nieściągalności, gdyż zdaniem organu możliwa jest egzekucja z majątku strony lub jej skierowanie wobec pozostałych spadkobierców. Organ uznał, że nie można wykluczyć sytuacji, w której skarżąca w dłuższym czasie spłaci zadłużenie, chociażby zawierając z ZUS -em układ ratalny. Pismem z 05 października 2009 r. strona wniosła o ponowne rozpoznanie wniosku. Wskazała, że jako spadkobiercy ustawowi nie odrzucili spadku po zmarłym ojcu i mężu, ponieważ uznali, iż skoro nie ma majątku to nie ma się czego zrzekać. Jednak po śmierci ojca okazało się, że odziedziczyli jego długi, gdyż ojciec bez zgody żony zaciągnął kredyty w czterech bankach, które wystąpiły do rodziny o zwrot pieniędzy. Skarżąca wskazała, ze ojciec była nałogowym alkoholikiem i osobą nieodpowiedzialną. Założył działalność gospodarczą pod namową kolegi i bez zgody żony. Działalność firmy polegała jedynie na wystawianiu rachunków. Nie regulował płatności, nie odprowadzał składek na rzecz ZUS – u. Zdaniem strony to pracownicy ZUS – u odpowiadają za niewyegzekwowanie zadłużenia wskutek zaniechania działań względem dłużnika, który co podkreśliła w dacie powstania zadłużenia posiadał dwa źródła dochodu tj. rentę i wynagrodzenie z firmy [...]. Dlatego w opinii strony niezrozumiałą jest dla niej obecna sytuacja, w której po upływie wielu lat od śmierci ojca organ występuje z roszczeniem do spadkobierców. Podniosła, że jej sytuacja finansowa jest nadal bardzo trudna, gdyż pomimo młodego wieku, oboje z mężem nie otrzymali dotąd żadnej propozycji pracy. Przyczyną w opinii strony być może jest to, że nie mają doświadczenia i mieszkają na wsi. Podkreśliła, iż nie mają wystarczających środków do życia nawet dla dziecka. Skarżąca wskazała, że z treści przepisów prawnych, zawartych w uzasadnieniu decyzji wywiodła, iż sytuacja finansowa, w jakiej się obecnie znajduje kwalifikuje ją do umorzenia wnioskowanych należności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wraz z argumentacją w niej zawartą. Organ wskazał na możliwość wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego z uwagi na istnienie po stronie skarżącej i jej męża majątku o znacznej wartości (nieruchomość gruntowa). Dodatkowo organ podniósł, że istnieje także możliwość wdrożenia egzekucji w stosunku do pozostałych spadkobierców zmarłego dłużnika. Zdaniem organu także nie zachodzą przesłanki zarówno z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5, jak i pkt 6 - bowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać o braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania, co świadczy o braku konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a ww. przepisu. Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji uznał, że sytuacja strony jest trudna i nie pozwala na jednorazowe uregulowanie długu ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki, w postaci pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb tej trzyosobowej rodziny. Organ zauważył, że strona w złożonych wnioskach nie powoływała się na problemy zdrowotne, które w jakikolwiek sposób ograniczały by czy wręcz uniemożliwiały zarobkowanie. W związku z czym organ uznał, że strona nie posiada problemów tego rodzaju. W konsekwencji organ uznał, że na obecnym etapie nie można wykluczyć możliwości spłaty długu w dłuższym okresie czasu, chociażby w formie układu ratalnego. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji argumentując podobnie jak w odwołaniu, iż jej sytuacja materialna i zdrowotna kwalifikują ją do umorzenia przedmiotowych zaległości. Raz jeszcze wyjaśniła przyczyny powstania długu, ponownie wskazując na nieodpowiedzialność swojego ojca. Nadmieniła przy tym, iż nie czuje się winna istniejącego długu i nie na niej powinien spoczywać obowiązek jego spłaty, zwłaszcza, że jak podkreśliła, za życia ojca ZUS podejmował nieliczne kroki by go wyegzekwować. Wyjaśniła też, iż nie odrzuciła spadku tylko z uwagi na nieznajomość prawa. Podniosła, że matka i brat zmuszeni byli spłacać zadłużenia ojca w bankach. Podkreśliła, że zaległość w opłacie podatku VAT została przez Naczelnika Urzędu Skarbowego umorzona. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wnioskodawczyni wykazała swoją trudną sytuacje materialną, która uniemożliwia jej jednorazową spłatę długu. Mimo tego organ powtórzył podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ze nie można wykluczyć spłaty zadłużenia w przyszłości, regulując je w ratach po podpisaniu układu ratalnego. Zdaniem organu niedopuszczalne jest przerzucanie odpowiedzialności za istniejący dług na ZUS, gdy obowiązek jego uregulowania ciąży na płatniku. To właśnie osoba prowadząca działalność gospodarczą w myśl przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zobowiązana jest do terminowego regulowania należności z tytułu składek w obowiązujących ją terminach. Natomiast Zakład uprawniony jest do zastosowania pewnych środków przymusu w celu wyegzekwowania zadłużenia. W sytuacji, gdy nie jest to z jakiś względów możliwe od dłużnika głównego, a nie na nastąpiło jeszcze przedawnienie tych należności, przepisy prawa dopuszczają egzekucję od osób trzecich i następców prawnych, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie decyzja stwierdzająca odpowiedzialność została utrzymana w mocy przez Sąd Okręgowy w Toruniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje : Sąd administracyjny dokonuje kontroli działań i rozstrzygnięć administracji pod kątem ich legalności tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organy rentowe zasadnie odmówiły spadkobierczyni umorzenia zaległości w łącznej kwocie [...] zł. powstałej z tytułu niedopełnienia obowiązku przez zmarłego ojca, w zakresie składek na ubezpieczenie zdrowotne. W sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. 174 ze zm. ) zwana dalej u.s.u.s. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust.2 wskazanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W myśl ust. 3 ww. artykułu 28 całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak wynika z powyższego wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Należy podkreślić, że Ustawodawca przewidział jednak możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku tzw. całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach wprowadzając do ustawy przepis art. 28 ust. 3a. Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm. ). Ustawodawca postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zwrot w szczególności oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1. Nie ulega wątpliwości – zdaniem Sądu – że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Ustalony w toku postępowania stan majątkowy zobowiązanej poprzez własność nieruchomości wskazuje jednoznacznie na możliwość ściągnięcia należności z tytułu składek. Dlatego w tym zakresie zatem nie było możliwości zastosowania instytucji uznania, o której to mowa w art. 28 ust. 2 omawianej ustawy. Sytuacja faktyczna skarżącej jednak winna być w sposób wnikliwy rozważona w kontekście przesłanek zawartych w rozporządzeniu, w szczególności w oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 1. Z powołanego przepisu wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd zauważa niekonsekwencję organu polegającą na tym, że organ przyznaje, że sytuacja strony jest trudna na tyle, że jednorazowa spłata spowodowałaby ciężki skutki dla strony bo pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ale jednocześnie organ odchodzi od uznania administracyjnego stwierdzając, iż nie można wykluczyć, że w przyszłości strona ureguluje zawierając stosowny układ ratalny. Takie stanowisko organu nie może zostać zaakceptowane bo organ winien w sposób jednoznaczny rozważyć sytuację strony pod względem wymienionych powyżej przesłanek i stwierdzić czy one zachodzą czy też nie zachodzą. Przy czym, co należy podkreślić, organ ma prawo odmówić umorzenia nawet wówczas gdy te przesłanki zachodzą korzystając z prawa, jakie mu dał Ustawodawca w postaci uznania administracyjnego. Jeżeli organ stwierdza, że nie można wykluczyć układu ratalnego to winien wskazać kwoty wolne, z których zobowiązana realnie może to zadłużenie spłacać, zwłaszcza, że stan faktyczny sprawy wskazuje, ze rodzina ma na utrzymanie 3 osób 600,00 zł, z czego niezbędne wydatki to kwota 350,00 zł. co oznacza, że na utrzymanie , leczenie, ubranie pozostaje stronie 250,00 zł. na 3 osoby. Dlatego Sąd stwierdza, że sytuacja skarżącej wymaga wnikliwej oceny , mając również na uwadze fakt, że mąż skarżącej tylko do końca 2009r. miał otrzymywać zasiłek dla bezrobotnych. Ta wnikliwa ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) - dalej kpa oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 kpa. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), w którym podniesiono, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Rozstrzygnięcie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej. W stanie faktycznym sprawy doszło zatem do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.