I SA/Bd 986/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości W złożonym wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy zobowiązany wskazał, że z powodu ciężkiej sytuacji finansowej postanowił zawiesić działalność gospodarczą, którą prowadził przez 2 lata. Podniósł, że od ponad pół roku z działalności tej nie osiągnął żadnych zysków, w związku z czym nie ma możliwości spłacenia zaległych składek. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania oraz błędną interpretację przedstawionych argumentów. Podniósł, że został potraktowany w sposób godzący w powagę urzędu. Ponadto zarzucił, że zaskarżona decyzja jest lakoniczna i błędnie zredagowana. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ponowna analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, w tym wszystkich okoliczności faktycznych wynikających z dokumentów przedłożonych przez stronę wskazała, że w przedmiotowym przypadku nie zaistniała żadna z przesłanek umorzenia wymieniona w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ podał, że skarżący niezależnie od powodów, którymi się kierował, jedynie zawiesił a nie trwale zaprzestał wykonywania działalności, i to na stosunkowo krótki, bo 4-miesięczny okres. Zobowiązany nie składał wniosku o ogłoszenie upadłości, jak również brak jest informacji, że sąd ogłosił upadłość strony. Nie wystąpiła również u skarżącego przesłanka związana z niezaspokojeniem należności wierzycieli w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, ze względu na fakt, że takie postępowanie nie było prowadzone. Poza tym, wysokość zadłużenia na koncie strony z tytułu nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto, naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdził u zobowiązanego braku majątku, bowiem nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Odnosząc się do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, organ wskazał, że skarżący zawiesił działalność gospodarczą z dniem 16 maja 2010 r. i w dalszym ciągu nie jest nigdzie zatrudniony. Zobowiązany posiada jedno dziecko. Był właścicielem dwóch samochodów, które zostały sprzedane. Materiały zebrane w sprawie potwierdzają fakt, że decyzjami z dnia [...] skarżący otrzymał z GOPS zasiłek okresowy na dwa miesiące 05-06/2010 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, a także zasiłek celowy na dwa miesiące 05-06/2010 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 26 maja 2010 r. zobowiązany oznajmił, że koszty związane z utrzymaniem wynoszą: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz – [...] zł) plus koszty związane z codzienną egzystencją - szacunkowa kwota to ok. [...] zł. W toku postępowania strona oznajmiła jednak, że nie wynajmuje lokalu i nie ponosi związanych z tym wydatków. Z uwagi na ciężką sytuację finansową, wnioskodawca wraz z rodziną przeprowadził się do rodziców, którzy ponoszą wszystkie koszty związane z utrzymaniem domu. Ponieważ rodzice nie wyrazili zgody na wspólne mieszkanie, strona była zmuszona do użyczenia od swojego krewnego domu, który wymaga kapitalnego remontu. Brak środków finansowych na rozpoczęcie prac remontowych zmusił skarżącego do zbycia samochodu, którego cena w dniu sprzedaży wynosiła [...] zł. Skarżący posiada zobowiązania względem banków, w sumie zaległości wynoszą ok. [...] zł. Z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że wraz z żoną podatnicy osiągnęli w 2009 r. dochód w kwocie [...] zł, a w 2008 r. dochód w kwocie [...] zł. Organ uznał za udowodnione argumenty przedstawione przez stronę i poparte dowodami w części dotyczącej sytuacji materialnej. Zakład wskazał, że nie kwestionuje faktu, iż sytuacja materialna skarżącego i jego rodziny jest ciężka. Brak środków finansowych spowodował, że strona otrzymała z GOPS zasiłek celowy i okresowy na dwa miesiące. Obecnie zobowiązany dysponuje wyłącznie dochodami otrzymanymi z pomocy społecznej, które pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zakład wskazał, że nie kwestionuje również faktu, iż skarżący musi ponieść wysokie koszty związane z remontem użyczonego domu. Organ uwzględnił także fakt, że w tym celu wnioskodawca sprzedał samochód, który miał stanowić źródło dochodu (poszukiwanie pracy na stanowisku kierowcy). Zakład natomiast nie zgodził się z zarzutem dotyczącym pomocy rodziców. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji jasno określono, iż koszty utrzymania domu (czyli m.in. opłaty za wodę, gaz, opał, energię) ponoszą rodzice. Organ uwzględnił również fakt, że strona posiada zobowiązania wobec banków i ma problemy ze spłatą kredytów w miesięcznych ratach. Jednak zdaniem organu, zobowiązania powstałe w innych instytucjach nie są żadnym nadzwyczajnym zdarzeniem, które przemawiałoby za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, gdyż prowadziłoby to do uprzywilejowania innych wierzycieli kosztem organu rentowego. Poza tym Zakład zauważył, że skarżący zdaje sobie sprawę z tego, iż podejmując zatrudnienie, część należności będzie egzekwowana z wynagrodzenia. Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia dotyczącej poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej czy innego nadzwyczajnego zdarzenia, organ wskazał, że działalność gospodarcza prowadzona przez stronę okazała się nieefektywna, co nie oznacza nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podjął jakiekolwiek działania naprawcze związane z funkcjonowaniem swojej firmy. Ryzyko związane z niepowodzeniem w prowadzonej działalności gospodarczej spoczywa na płatniku, który powinien liczyć się z koniecznością ponoszenia określonych ciężarów i nie może tym ryzykiem obciążać ZUS. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła również trzecia przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 wskazanego rozporządzenia związana z chorobą zobowiązanego lub członków jego najbliższej rodziny, nad którymi osoba zobowiązana do spłaty należności sprawuje bezpośrednio opiekę, uniemożliwiającą pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia. Podsumowując powyższe, organ stwierdził, że wziął pod uwagę wszystkie argumenty podniesione przez stronę a także publicznoprawny charakter należności z tytułu składek i uwzględnił cele, na które są one przeznaczane. Wskazał, że nie kwestionuje argumentów podanych we wniosku o umorzenie mówiących o trudnej sytuacji finansowej. Zaznaczył, że zobowiązany nie wykazał jednak, iż trudności finansowe rodziny są skutkiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, niezależnych od woli strony, którym nie można było przeciwdziałać. Organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia ma charakter uznaniowy, a trudna sytuacja finansowa oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS nie może stanowić podstawy do umorzenia zaległych należności. Nie zgadzając się z powyższą decyzją strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której nie podniosła żadnych zarzutów i nie zawarła żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W akt sprawy wynika, że skarżący prowadzi działalność handlową. Na okres od dnia 17 maja 2010 r. do 19 września 2010 r. zawiesił działalność gospodarczą. Nie jest nigdzie zatrudniony, jak również zgłoszony jako osoba bezrobotna. Żona jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Strona ma na utrzymaniu jedno dziecko. Otrzymuje z GOPS zasiłek okresowy na dwa miesiące maja-czerwiec 2010r. w kwocie [...] zł miesięcznie, a także zasiłek celowy na dwa miesiące maj-czerwiec 2010 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. Posiada zobowiązania względem banków, w sumie zaległości wynoszą ok. [...] zł. Łączna suma miesięcznych rat z tytułu zadłużenia w bankach wynosi ok. [...] zł. Ponadto poinformował, że jego sytuacja jest na tyle ciężka, że nie jest w stanie regulować na bieżąco powstałych zaległości. W 2009 r. wraz z żoną osiągnął dochód roczny w kwocie [...] zł. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 26 maja 2010r. oznajmił, że koszty związane z utrzymaniem wynosiły: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz —[...] zł, plus koszty związane z codzienną egzystencją — szacunkowa kwota ok. [...] zł). W dniu 08 lipca 2010 r. skarżący stwierdził, że nie wynajmuje już lokalu i nie ponosi związanych z tym kosztów, gdyż z uwagi na ciężką sytuację finansową wraz z rodziną przeprowadził się do rodziców, którzy ponoszą wszystkie koszty związane z utrzymaniem domu. Rodzice nie wyrazili jednak zgody na wspólne zamieszkiwanie i skarżący został zmuszony do użyczenia od swojego krewnego domu, który wymaga kapitalnego remontu. Brak środków finansowych na rozpoczęcie prac remontowych zmusił stronę do zbycia samochodu za cenę [...] zł. Między stronami nie ma sporu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ odwoławczy dokonał analizy sytuacji strony z punktu widzenia tych przesłanek i uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Skarżący nie przytacza w skardze żadnych okoliczności faktycznych, któryby podważały ustalenia Zakładu w tym względzie. Takich okoliczności skarżący nie wskazywał także na etapie postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma natomiast treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Podkreślenia wymaga, że odmawiając umorzenia należności składkowych organ odwoławczy nie skorzystał z uznania administracyjnego, uznał bowiem, że żadna z trzech przesłanek wymienionych w tym przepisie nie zachodzi. Nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie organu, że w sprawie nie występuje przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia (poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności) oraz w § 3 ust. 1 pkt 3 (przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekłe chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności). Natomiast w odniesieniu do przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych), zdaniem Sądu, Zakład nie rozpatrzył wyczerpująco sytuacji finansowej skarżącego. Organ uznał za udowodnione argumenty przedstawione przez stronę dotyczące jej sytuacji materialnej, z wyjątkiem kosztów utrzymania domu (np. opłaty na wodę, gaz, opał, energię), które – według Zakładu - ponoszą rodzice strony. Zakład przyznał, że obecnie skarżący dysponuje wyłącznie dochodami otrzymanymi z pomocy społecznej, które pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Z ustalonego przez Zakład stanu faktycznego wynika, że dochód z tytułu obydwu zasiłków z GOPS wynosi [...] zł (jednakże tylko przez dwa miesiące) na trzyosobową rodzinę skarżącego. Z tej kwoty pokrywane są koszty wyżywienia, ubrania, itp. rodziny. Organ nie wskazuje, że skarżący może osiągać jakieś inne dochody. Dokonując oceny finansowej skarżącego, Zakład pominął fakt, że skarżący jest zobowiązany do spłacania także rat kredytów zaciągniętych w bankach. Łączna suma rat z tego tytułu wynosi [...] zł miesięcznie. Wprawdzie organ stwierdził, że dokonując oceny występowania powyższej przesłanki uwzględnił również okoliczność, że skarżący spłaca raty kredytu wobec banków, jednakże ocena ta pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Skoro bowiem skarżący dysponuje dochodem w wysokości [...] zł (tylko przez dwa miesiące), a musi ponosić koszty wyżywienia, ubrania, itp. rodziny oraz ma do spłaty raty kredytu w wysokości [...] zł miesięcznie (choćby spłacał je nieregularnie), to stanowisko, że umorzenie należności składkowych nie jest uzasadnione ze względu na przesłankę wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest nielogiczne i nieprzekonywujące. Zdaniem Sądu, analizując sytuację strony organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie wydatki skarżącego, także spłacane raty kredytu. Sytuacja zobowiązanego musi być przeanalizowana i omówiona w świetle całego materiału dowodowego szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja nie dotyczy kwestii błahych, lecz o charakterze podstawowym - możliwości zaspokajania przez skarżącego i jego rodzinę elementarnych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu wyrażając pogląd, że umorzenie należności składkowych nie jest uzasadnione ze względu na przesłankę wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyczerpujący sposób rozpatrzenia materiału dowodowego nie może polegać na fragmentarycznej ocenie faktów. Każdy z faktów winien być poddany analizie, z osobna i we wzajemnym powiązaniu z innymi okolicznościami, a z analizy tej winny być wyciągnięte logiczne i przekonywujące wnioski. Wydana decyzja narusza art. 11, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie neguje prawa organu do wydania decyzji negatywnej, nawet w przypadku wystąpienia przesłanki wymienionej § 3 ust. 1 pkt 1, w oparciu o uznanie administracyjne. Nie może to jednak zwalniać organu od poczynienia prawidłowej oceny wystąpienia tej przesłanki, i dopiero na tej podstawie rozważenia zasadności umorzenia bądź nieumorzenia należności składkowych. Mając powyższe uwadze na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.