I SA/Bd 988/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] odmawiającą umorzenia skarżącemu J. L. należności z tytułu składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Zakład podał, że organ I instancji rozpatrując złożony wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w decyzji odmawiającej umorzenia należności powołał się na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie znaleziono również podstaw do umorzenia należności w oparciu o ust. 3a powołanego artykułu tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. W dniu 16 września 2010 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności. W uzasadnieniu strona podała, że po uregulowaniu opłat za mieszkanie oraz innych płatności jej sytuacja jest "na skraju ubóstwa". Wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że samochód marki BMW nie należy do niego, ale do byłej żony, a on go jedynie użytkuje, ponieważ żona nie posiada prawa jazdy (na dowód czego przedłożył oświadczenie byłej żony). J.L. podniósł również, iż B.S. nie jest partnerką życiową, a jedynie współlokatorką (na dowód czego przedłożył oświadczenie ww.), dlatego też nie może podać wysokości jej dochodów. Zaskarżoną decyzją z [...] Zakład utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] W uzasadnieniu decyzji organ przywołał regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585.). Wskazano jednocześnie, iż na podstawie art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W kontekście powyższego organ wyjaśnił, iż rozpatrując wniosek pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie taki stan całkowitej nieściągalność nie zachodzi. Wyjaśnił, że o przesłance "bezskutecznej egzekucji" można mówić wyłącznie jeżeli nie ma wątpliwości, iż nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku. Taką pewność daje zaś tylko stosowny akt organu egzekucyjnego. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, aby wobec wnioskodawcy prowadzone było postępowanie egzekucyjne zakończone formalnym aktem organu egzekucyjnego, pozwalającym uznać, że egzekucja z majątku okazała się bezskuteczna. W opinii Zakładu okoliczności sprawy me uzasadniają również umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w myśl którego istnieje możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Organ zakreślił stosowanie § 3 rozporządzenia do sytuacji szczególnie drastycznych. Organ podał, że wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego w kwocie około 1.300,00 zł netto. Odnosząc się do argumentacji strony że B. S. jest "osobą obcą", organ stwierdził, iż w tym kontekście niezrozumiałym jest dlaczego w takim razie wnioskodawca oświadczył, że reguluje całość raty ( tj. około 800,00 zł miesięcznie ) kredytu mieszkaniowego zaciągniętego wraz z nią. W ocenie organu trudno uznać, iż wnioskodawca spłaca zobowiązania za osobę, z którą "dzieli jedynie mieszkanie". Odnosząc się do kwestii własności samochodu marki BMW, organ podał, że z kserokopii dowodu rejestracyjnego (a więc dokumentu urzędowego) wynika, iż to wnioskodawca a nie była żona figuruje jako właściciel pojazdu. W konsekwencji zdaniem organu w przypadku wnioskodawcy nie istnieją bezwzględne przesłanki przemawiające za koniecznością umorzenia zaległości z tytułu składek. Tym samym w ocenie Zakładu w jego przypadku istnieje możliwość spłaty zadłużenia w ramach umowy ratalnej dostosowanej do możliwości płatniczych. W skardze do Sądu Administracyjnego strona przedstawił przebieg postępowania. Następnie powołała się na swoją trudną sytuację finansową. Skarżący stwierdził, że nie jest w stanie opłacić zaległych składek ponieważ jest to dla niego duża kwota, która pozbawiła by jego i rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśnił, że od dnia 05 maja 2010r. 21 czerwca 2010r. jest chory oraz ma nogę w gipsie. Podał, że w dniu 29 czerwca 2010r. dokonano włamania do sklepu w J. niszcząc cały jego majątek co zmusiło go do likwidacji sklepu. Ponadto wyjaśnił, że opłaca ½ raty kredytu, a nie jak podał organ 800 zł. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W sprawie organ rozstrzygał sprawę z wniosku o umorzenie zaległości, czyli zastosował art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 j.t. ze zm.): Art. 28 stanowi, iż : 1. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 3b. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Chodzi tu o § 3 ust. 1 pkt 1) Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Taki zapis oznacza, że udzielenie ulgi przyznawane jest ostatecznie w ramach tzw. "uznania administracyjnego", poprzedzonego oceną zaistnienia przesłanek wymienionych w przepisie prawa. Umorzenie zaległości może nastąpić w razie zaistnienia ściśle określonych przesłanek. Każdy z tych warunków samodzielnie, jak również łącznie mogą stanowić podstawę umorzenia zaległości. Decyzje dotyczące umorzenia zaległości podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, które polega na przyznaniu organom możności dokonania wyboru między dwoma równowartościowymi rozwiązaniami. Zakres uznania administracyjnego nie jest jednak uprawnieniem nieograniczonym, a dowolność w rozpoznawaniu wniosków o umorzenie zaległości podatkowych jest niedopuszczalna. Należy pamiętać, że postępowanie prowadzone w ramach procedury administracyjnej musi być również podporządkowane zasadzie przekonywania. Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 kpa, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady istnieją również w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony może bowiem pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 724/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, komentarz do art. 11 kpa, LEX/el. 2010). Ustalenie istnienia przesłanek nie jest oparte o kryterium uznania, przy czym organ zobowiązany jest (korzystając z systemu ocen pozaprawnych) skonkretyzować użyte w przepisie pojęcia, w sprawie, "pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na "pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontroli Sądu nie podlega zatem uznanie samo w sobie, ale sposób, w jaki nastąpiło zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, uzasadnienie stanowiska organu, a także to czy swobodne uznanie organu podatkowego nie przekształciło się w uznanie dowolne. Nie budzi wątpliwości, że ocena, czy przesłanki umorzenia istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Obowiązki te bezpośrednio wynikają z art. 7 i 77 kpa. Natomiast, jeżeli mimo istnienia przesłanek, podejmuje się decyzję polegającą na odmowie umorzenia zobowiązania podatkowego, winny zostać określone motywy takiego rozstrzygnięcia. Kontroli nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego. W kontrolowanej decyzji, Zakład stwierdził, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek pozwalających organowi na orzekanie w ramach uznania. Zatem poprzestał na pierwszym z etapów rozstrzygania w sprawie. W ocenie Sądu zgodzić się z organem należy, co do nie wystąpienia przesłanek z ust. 3 przywołanego art. 28 ustawy, gdyż poprawnym w świetle prawa jest, to, że o przesłance "bezskutecznej egzekucji" można mówić wyłącznie jeżeli nie ma wątpliwości, iż nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, aby wobec wnioskodawcy prowadzone było postępowanie egzekucyjne zakończone formalnym aktem organu egzekucyjnego, pozwalającym uznać, że egzekucja z majątku okazała się bezskuteczna. Są to okoliczności bezsporne. Nie ma też wątpliwości, że w sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w pkt 1- 6, ustępu 3. Nie jest jednak zgodne z prawem przyjęcie, że skoro wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego w kwocie około 1.300,00 zł netto, a niewiadomymi są jego stosunki majątkowe z B.S. i własność BMW, to nie ma przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ w swej decyzji całkowicie pominął w swych rozważaniach treść tego przepisu i przyjął, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla "sytuacji szczególnie drastycznych". W takim wypadku, przyjęcie, że można umorzyć zaległości jedynie w sytuacjach drastycznych, mogłoby być poprawne gdyby zrównać to pojęcie z sytuacjami, gdy spłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Chcąc przymierzyć sytuację wnioskodawcy do okoliczności gorszych niż wyznaczone w § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia, należałoby przede wszystkim zakreślić ich definicję, tak by zachować równość wnioskodawców w ocenie ich sytuacji. Jednak możliwość odmowy przyznania ulgi w takich okolicznościach mogłaby nastąpić jedynie w ramach uznania administracyjnego, a więc etapu, do jakiego w sprawie nie doszło. Zatem poprawność decyzji zależy od tego czy ustalony przez organ stan faktyczny uzasadnia twierdzenie, że organ prawidłowo ustalił stan wnioskodawcy i zakwalifikował jako niewystarczający by uznać, że spłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wprawdzie Sąd uważa, że według powyższych przepisów, strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów; jednak jako dowolne należy traktować przyjęte okoliczności w materiale dowodowym niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Obowiązkiem organu jest wskazanie czy okoliczność podnoszona przez stronę jest istotna z punktu widzenia stosowanego prawa, następnie czy została udowodniona. Organ musi odpowiedzieć na pytanie, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom (dowodom) strony dotyczącym okoliczności istotnych. W sprawie istotną okolicznością była sytuacja życiowa wnioskodawcy, konkretnie to, jakie są jego przychody i wydatki, jaki ma majątek. Organ ustalił, że skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1300zł miesięcznie. Zajął się dochodami Beaty Szwagrowskiej, jednakże w żaden sposób nie wskazał, jakie to miałoby znaczenie dla sprawy. Zajął się również własnością samochodu BMW, jednak nie wiadomo czy ostatecznie przyjął, że jest to własność skarżącego czy może w inny sposób powiększa jego zasoby. Pozostaje dalece niejasnym, czy ZUS uznał, że 1300zł miesięcznie pozwala na spłatę zaległości tak by nie pozbawiło zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ostatecznie brakuje przekonywującego uzasadnienia tezy, że nie zachodzi przesłanka, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia, tym samym naruszono art. 7, 11 i 77 § 1 kpa i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., Sąd decyzję uchylił. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS zastosuje się do powyższych wskazań. Na marginesie należy przypomnieć, że sytuacja życiowa skarżącego będzie ustalona na moment wydania kolejnej decyzji. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.