I SAB/Bd 2/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniesionego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu P. J. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100,00 (sto) złotych uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi. I SAB/ Bd 2/17 UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 lutego 2017r. P. J. (skarżący) wniósł za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność tego organu polegającą na pozostawieniu bez rozpatrzenia wniesionego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 121 § 1, art. 125, art.139 § 1, art. 140 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r. poz. 613 ze zm.) dalej: O.p. w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 720 ze zm.) przez naruszenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów prawa z dnia 7 grudnia 2016r. i wydania w tym zakresie decyzji bądź postanowienia wraz ze stosownym pouczeniem w przedmiocie możliwości wniesienia środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ przedstawiając przebieg postępowania, wniósł o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność. Organ wyjaśnił, że dwukrotnie w pismach wyjaśniał stronie jej sytuację i poinformował o treści art. 84d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013r., poz. 672 ze zm.) - zwanej dalej: "u.s.d.g." W związku z tym w przedmiotowym stanie faktycznym niedopuszczalne było złożenie sprzeciwu, ponieważ organ przeprowadza kontrolę z powołaniem się m.in. na przepisy zawarte w art. 79 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718) dalej: "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 20`6r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§3). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zważywszy na treść skargi, w której strona zarzuciła organowi bezczynność organu poprzez pozostawienie bez rozpatrzenia wniesionego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, tj. ewentualne naruszenie podlegające kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub pkt 9 p.p.s.a., niezbędne staje się w niniejszej sprawie przede wszystkim ustalenie, czy wniesiony sprzeciw podlega rozpatrzeniu w formie przewidzianej w pkt 1-4a przywołanego wyżej przepisu. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 84c u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84c ust. 9 u.s.d.g. stanowiąc, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. W art. 84c ust. 10 ustawa reguluje środek obrony przysługujący przedsiębiorcy stanowiąc, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej uregulowała tryb postępowania przy rozpatrzeniu sprzeciwu i rozstrzygnięciu zażalenia. Według art. 84c ust. 16 tej ustawy do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto na mocy art. 84d u.s.d.g. wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84a. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawny mają tezy zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014r., sygn. akt II GPS 3/13, która została wydana w odpowiedzi na pytanie: "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przysługuje skarga do sądu administracyjnego?". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej powyżej uchwały stwierdził, że rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a., ani postępowaniem podatkowym normowanym przepisami Ordynacji podatkowej. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy w toku postępowania administracyjnego lub podatkowego. W ocenie NSA, z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, za wyjątkiem uregulowania zawartego w art. 84d u.s.d.g., nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego - bowiem odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych k.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, o którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g. nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego. Tym bardziej za postępowanie administracyjne (podatkowe) nie można uznać działania organów w trybie art. 84d u.s.d.g. W tym przypadku bowiem podmiotowi kontrolowanemu w ogóle nie zostało przyznane prawo do wniesienia sprzeciwu. Właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego. To, że w orzecznictwie przyjmuje się właściwość sądu administracyjnego, gdy regulacja ustaw materialnoprawnych przyjmuje formę decyzji lub postanowienia, wynika z przedmiotu rozstrzygnięcia, a nie z samej formy rozstrzygnięcia. Sąd podziela pogląd wyrażony w tezie zawartej w ww. uchwale, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie uchwała ta dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, jednakże szerokie uzasadnienie uchwały wskazuje na to, iż dotyczy ono wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. W niniejszej sprawie organ odpowiadając na złożony przez Skarżącego sprzeciw w piśmie z dnia 15 października 2016r. poinformował stronę o treści art. 84d u.s.d.g., zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było złożenie sprzeciwu, ponieważ organ przeprowadza kontrolę, z powołaniem się m.in. na przepisy zawarte w art. 79 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g. Mając na uwadze powyższe, skoro na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wydawanego w postępowaniu kontrolnym na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego uznać należy, że skarga nie przysługuje również na bezczynność w zakresie wydawania takiego stanowiska organu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Tym bardziej skarga nie przysługuje na bezczynność organu, gdy prawo wniesienia sprzeciwu w ogóle nie służy stosownie do art. 84d w związku z art. 79 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g., z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z tego względu skarga jako nie mieszcząca się w katalogu spraw zawartych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalna, w związku z czym podlega odrzuceniu. Na marginesie tut. Sąd zauważa, że w przypadku wydania decyzji, prawidłowość przeprowadzonej kontroli i dokonywanych w jej toku czynności może być poddana kontroli w ramach zaskarżenia decyzji, w wyniku czego nie dochodzi do braku możliwości zweryfikowania działań organów. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.