I SAB/Bd 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie niewykonania wyroku sądu postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...]. E. K. (skarżący), powołując art. 154 § 1 K.p.a. złożył do tut. Sądu skargę na czynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. w sprawie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2016r. sygn. akt I SA/Bd 409/16. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że mimo upływu czterech miesięcy od dnia wydania wyroku ZUS nie wykonał żadnych czynności w celu wykonania orzeczenia Sądu z dnia 14 września 2016r. Nadmienił, że pismem z dnia [...]. wezwał ZUS do wykonania wyroku. W odpowiedzi otrzymał pismo, z którego wynikało, że ZUS zajmie się wykonaniem ww. wyroku w bliżej nieokreślonym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ze sprawą ze skargi E. K. na decyzję ZUS z dnia [...]. Organ wskazał, że prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia [...]. wpłynął do Zakładu w dniu [...]. P. z dnia [...]. organ poinformował skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Następnie, w wykonaniu wyroku Sądu z 14 września 2016r., Zakład decyzją z dnia [...]., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( K.p.a.) skargę na czynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. w sprawie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...]. sygn. akt I SA/Bd 409/16. W jej uzasadnieniu wskazał, że mimo upływu czterech miesięcy od dnia wydania wyroku, ZUS nie wykonał żadnych czynności w celu wykonania orzeczenia Sądu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że podstawą wniesienia skargi nie mógł być wskazany przepis art. 154 § 1 k.p.a., bowiem stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Po pierwsze przepis ten dotyczy sfery postępowania administracyjnego, a ściślej zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, dla którego właściwym jest organ administracji, który wydał taką decyzję. Z oczywistych względów nie może on być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po drugie, postępowanie w tym trybie nie było prowadzone przez organy ZUS w rozpoznawanej sprawie, wobec tego, przepis ten nie mógł być przedmiotem analizy i oceny przez Sąd w postępowaniu sądowym. Wniesiona skarga nie mogła zostać również rozpoznana w trybie przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem zwrócić uwagę na zmianę treści tego przepisu, polegającą na wykreśleniu wyrazów "oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności" – dokonaną przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Obowiązujące od dnia 15 sierpnia 2015r. brzmienie tego przepisu jest następujące: "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Po dokonanej zmianie, wykluczono zatem możliwość zaskarżenia w oparciu o ten przepis bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym decyzję organu, a więc w sprawie którą zasadniczo podnosi skarżący, na rzecz zaskarżenia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w oparciu o znowelizowany art. 149 p.p.s.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., ustalonym przez art. 1 pkt 40 w/w ustawy zmieniającej, przewiduje m.in., że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a). Nie mniej, aby skutecznie wnieść w podanym zakresie skargę do sądu, musi zostać spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że "złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 u.p.p.s.a." ( np. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX nr 1467706 ). Przepis art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 963 ze zm. ) dalej jako "u.s.u.s." wprowadza zasadę, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 180 § 1 K.p.a. stanowiący, że w sprawach z Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Wobec tego, zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisu art. 66 ust. 5 u.s.u.s. wynika, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., m.in. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r., II GSK 374/06 zauważył, że "zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz art. 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s. kompetencje do rozpatrzenia "odwołania", czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Założono więc, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie składu rozpoznającego sprawę, skoro na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to złożenie środka prawnego w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z dnia [...]. ( wpływ do organu [...]. ), powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 14 września 2016r., I SA/Bd 409/16, uchylający decyzję ZUS z dnia [...]. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, wniósł o wydanie nowej decyzji w sprawie, zgodnej z prawem, informując, że w przypadku braku decyzji wystąpi do Sądu. Należy jednakże podkreślić, że jak wynika z akt sprawy, dopiero w dacie sporządzenia tego pisma, tj. [...]. nastąpiło doręczenie organowi prawomocnego wyroku z dnia 14 września 2016r. wraz z uzasadnieniem oraz zwrot akt sprawy, co wynika z pieczęci ZUS Oddział w T. odciśniętej na piśmie otrzymanym z tut. Sądu. Wobec tego, w dacie otrzymania przez organ pisma skarżącego z dnia [...]., w żaden sposób nie można powiedzieć, że organ pozostawał bezczynny, bądź że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, skoro dopiero od momentu otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a więc od dnia [...]., organ mógł podjąć czynności procesowe, zmierzające do załatwienia sprawy. Oznacza to, że pisma skarżącego z dnia [...]. nie można zakwalifikować jako środka prawnego wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., co w konsekwencji uniemożliwia rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w oparciu o przepis art. 149 p.p.s.a. Tylko bowiem uprzednie wniesienie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niespełnienie formalnej przesłanki dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, skutkuje jej odrzuceniem. Z tych względów, Sąd postanowił jak w sentencji.