I SAB/Bd 8/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019r. sprawy ze skargi C.N.i B "Ż" sp. z o. o. z siedzibą w Ł na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji. oddala skargę W skardze na [...] Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o uzupełnienie decyzji z nr [...] z dnia [...] października 2018 r. C. " Sp. z o.o. w Ł. (dalej także: Skarżąca, Spółka) wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji bądź odmowy jej uzupełnienia. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta nakazał Spółce jako organowi prowadzącemu P. we [...] zwrot do budżetu Miasta [...] kwoty wskazanej w pkt 1 i 2 wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] marca 2015 r. zgodnie z zestawieniem wskazanym w zaskarżonej decyzji. Jednakże organ nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia okresów, w których odsetki od należności objętej decyzją nie powinny być naliczane - tj. okresów, o których mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), a które występują w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] listopada 2018 r. Spółka złożyła wniosek o uzupełnienie ww. decyzji w powyższym zakresie. Spółka podała, że pomimo upływu ponad 5 miesięcy przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany. Zdaniem Spółki organ zobowiązany był do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w trybie art. 111 § 1b k.p.a. tj. poprzez wydanie postanowienia o uzupełnieniu decyzji bądź odmowie uzupełnienia decyzji. Dalej Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy powinien być zatem rozsądny i dający się usprawiedliwić zachowaniem organu. Ponadto Strona podała, że działając na podstawie art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a.", w dniu [...] maja 2019 r. złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] za pośrednictwem Prezydenta Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wydało postanowienie, w którym orzekło, że pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r., stanowiło w rzeczywistości postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić przedmiotowe pismo bowiem nigdy nie zostało doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a także nie spełniało wymaganych prawem elementów postanowienia, w tym w szczególności merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Prezydent wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] postępowanie w sprawie wniesionego odwołania i wniosku o uzupełnienie decyzji nr [...] zakończyło wydaniem w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzji uchylającej decyzję nr [...] Prezydenta Miasta, w części zobowiązującej organ prowadzący P. we [...] do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r. w kwocie [...]zł. wraz z odsetkami oraz do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji. Natomiast w pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji, przesądził zatem, że Skarżąca nie jest zobowiązana do zwrotu dotacji za 2012 r. a tym samym wniosek o uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek został także uwzględniony i rozpatrzony przez SKO we [...]. Prezydent Miasta zauważył przy tym, że organ drugiej instancji w przedmiotowej decyzji wskazał także, na niezasadny zarzut Skarżącej, co do błędnego wyliczenia odsetek, a wręcz podkreślił, że "(...) w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo podał kwoty wyliczonych odsetek (...) w którym wyjaśniono, że w sytuacji, gdy dotacja została przekazana w 12 miesięcznych częściach, to odsetki należą się od przekazania poszczególnych części dotacji.(...) To wyliczenie jest prawidłowe". Pełnomocnik Skarżącej, pomimo rozstrzygnięcia kwestii odsetek skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], za pośrednictwem Prezydenta Miasta pismo "Ponaglenie" z dnia [...] maja 2019 r. w trybie art. 37 k.p.a. w przedmiocie wniosku o uzupełnienie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., kierowanym do SKO we [...] oraz do Skarżącej jak i jej pełnomocnika nie podzielił zarzutów zawartych w powołanym wyżej piśmie. Po rozpatrzeniu ponaglenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Kolegium wskazało także, że "Pismo znak: [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., odnoszące się do złożonego wniosku o uzupełnienie decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi (...) postanowienie w rozumieniu art. 111 § 1 b K.p.a wydane w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówiło uzupełnienia swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Zdaniem organu zatem, zarzuty wniesione w skardze na [...] Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., doręczonym C. z siedzibą w Ł. w dniu [...] stycznia 2019 r., odmówił uzupełnienia decyzji nr [...] z dnia [...] października 2018 r. z przyczyn określonych w tym piśmie. Było ono przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...]. Mając na względzie stan faktyczny sprawy, w ocenie Prezydenta Miasta na dzień wniesienia skargi nie pozostawał on w [...]. Skarga bowiem została wniesiona już po zakończeniu postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta, jak również po zakończeniu postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Powyższy wymóg został przez Skarżącą zachowany. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyraźnie zauważyć, że choć skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny obu wskazanych powyżej postaci bierności organu administracji, tj. zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania administracyjnego, jest – na gruncie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. – ten sam, o tyle zachodzi jednocześnie zasadnicza różnica pomiędzy pojęciem "bezczynności" organu administracji publicznej a "przewlekłości" prowadzonego przez ten organ postępowania. Decydując się na wprowadzenie do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności do treści art. 149 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, pojęcia "przewlekłości postępowania", ustawodawca – ani w tej ustawie ani w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 37 k.p.a.) – nie wprowadził definicji tego pojęcia, ani też nie dał żadnych wskazówek, co do rozróżnienia znaczenia terminu "przewlekłość" od znaczenia terminu "bezczynność". Kwestia znaczenia oraz różnic obu pojęć, po wejściu w życie ustawy zmieniającej, została wstępnie omówiona w piśmiennictwie. Jak wskazuje J.P. Tarno w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (art. 139 Ordynacji podatkowej) jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (art. 140 Ordynacji podatkowej), ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z kolei, odnosząc się do pojęcia przewlekłości postępowania, J.P. Tarno wskazał, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 44). Z kolei, w komentarzu pod redakcją profesorów R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyrażono pogląd, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (ordynacji podatkowej) przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, autorzy komentarza stwierdzają, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności. Z kolei w przypadku stanu przewlekłości postępowania czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. W świetle powyższego trafny wydaje się pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 (por. OSP 2000, z. 6, poz. 87, z glosą J. Zimmermanna), w którym sformułowano tezę, iż: "Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji". W przypadku skargi na bezczynność sąd kontroluje, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy czym zasadnym jest wyjaśnienie, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny spawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (por. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 329). Orzekając więc w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności czy też nie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Prezydent Miasta nie pozostawał w bezczynności. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, iż pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżąca działając na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] o "nakazanie Prezydentowi Miasta uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] października 2018 r." co do rozstrzygnięcia w zakresie wskazania okresów, w których nie powinny być naliczane od należności podlegającej zwrotowi odsetki. Pismo to następnie zostało przez Kolegium Odwoławcze przekazane Prezydentowi Miasta jako właściwemu organowi. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta ustosunkował się do żądania strony z dnia [...] grudnia 2018 r. Stosownie do art. 111 § 1b k.p.a. uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Zgodnie zaś z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Jednocześnie art. 124 § 2 k.p.a. przewiduje, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sadu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej do minimum jej elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 826/16). Ponadto o charakterze aktu administracyjnego decyduje nie jego forma, ale merytoryczna treść aktu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] zawiera: oznaczenie organu, który je wydał, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, datę wydania i podpis osoby upoważnionej co pozwala uznać je za postanowienie, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Wobec powyższego brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu bezczynności Prezydenta Miasta. Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii błędnego doręczenia pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. Spółce zamiast pełnomocnikowi wyjaśnić należy, co wskazywano już wyżej, że w zakresie skargi na bezczynność Sąd nie jest władny dokonywać oceny poprawności prowadzonego przez organ postępowania w trybie uzupełnienia decyzji. Sąd bada jedynie czy organ podjął jakiekolwiek czynności w celu załatwienia sprawy w kontekście przyjęcia czy okoliczności faktyczne wskazują na wystąpienie stanu bezczynności organu, czy też nie. Natomiast bezpodstawny jest zarzut braku merytorycznego rozstrzygnięcia bowiem treść pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. stanowi w istocie rzeczy polemikę z zarzutami strony zawartymi we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz konkluzję o braku podstaw do ich uwzględnienia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. T. Wójcik U. Wiśniewska H. Adamczewska-Wasilewicz