II SA/Bd 1/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z powodzią oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta [...], w oparciu o przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej, odmówił przyznania G. J. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków powstałych w wyniku katastrofy naturalnej –powodzi. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż ubiegająca się o pomoc otrzymała już pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie 6 tysięcy złotych na pokrycie strat, jakie poniosła w wyniku powodzi i do czasu drugiej fali nie poczyniła większych prac, ani zakupów (brak rachunków). Stąd też w ocenie organu pierwszej instancji otrzymana pomoc winna być przeznaczona na pokrycie strat poniesionych zarówno podczas pierwszej jak i drugiej fali powodzi. Pismem z dnia [...] r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. J., kwestionując stwierdzenia dotyczące braku prac remontowych po pierwszej fali powodziowej. Dodała także, że na pokrycie strat wystarczyłaby kwota 1.500 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dość szczegółowo zbadał stan faktyczny sprawy, co skutkowało przy orzekaniu przekroczeniem granic przyznanej mu swobody orzekania. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż strona nie udokumentowała sposobu wydatkowania przyznanego jej zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku pierwszej fali powodziowej. Na tę okoliczność nie przeprowadzono postępowania i nie uwzględniono wyjaśnień strony, co do sposobu wykorzystania tychże środków. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż nie wskazano jakie okoliczności przemawiały za ustanowieniem takiego wymogu. W ocenie organu nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest też fakt, że wnioskodawczyni szczegółowo określiła na pokrycie, jakich strat ubiega się o pomoc i określiła jej wysokość. Wskazano też, że organ pierwszej instancji nie ustalił, ani też nie przeanalizował przy załatwianiu przedmiotowej sprawy wszystkich wymienionych okoliczności w kontekście zasadności udzielenia pomocy, poprzestając na gołosłownych i ogólnych stwierdzeniach o niewykorzystaniu dotychczasowej pomocy, które nie czynią zadość obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o możliwy do uzyskania materiał dowodowy naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 Kpa. Brak zaś wywiązania się z obowiązku dowodowego skutkował zarazem niewykonaniem powinności odpowiedniego uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym, przez co doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 3 Kpa. W skardze do sądu G. J. zakwestionowania bezstronność pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] oraz podkreśliła, że pomoc przyznana jej w związku z "majową" powodzią nie wystarczyła na pokrycie szkód po powodzi "czerwcowej", ponieważ otrzymane 6 tysięcy złotych w całości przeznaczyła na pokrycie trat wynikających z pierwszej fali powodziowej. Skarżąca potwierdziła również fakt braku wszystkich urządzeń gospodarstwa domowego, umożliwiających normalne funkcjonowanie, co wynika właśnie z braku posiadania stosownych środków. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem (legalności). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej jako ppsa). Powołana regulacja oznacza, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, nie ocenia też decyzji organu pod kątem jej słuszności, zgodności z zasadami współżycia społecznego czy celowości, a jedynie bada czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w sposób o którym mowa w art. 145 ppsa tj. stopniu mającym (w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego) czy mogącym mieć (w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego) wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 133 § 1 i 134 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy; nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. ) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Natomiast zgodnie z przepisem art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Wskazany zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W świetle przytoczonej regulacji nie może budzić wątpliwości, iż w przedmiocie przyznania zasiłku celowego właściwy organ pomocy społecznej rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Przedmiotem sporu między stronami w niniejszej sprawie pozostawał zasiłek celowy na pokrycie strat, których - jak twierdzi skarżąca - doznała w wyniku powodzi. Organ I instancji odmawiając jej prawa do wnioskowanego zasiłku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oparł się na ustaleniach ograniczających się tylko do stwierdzenia, iż strona nie udokumentowała sposobu wydatkowania przyznanego jej zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku pierwszej fali powodziowej, przy czym na tę okoliczność nie przeprowadzono postępowania i nie uwzględniono wyjaśnień strony, co do sposobu wykorzystania tychże środków. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca ponownie zanegowała to ustalenie orzekającego w sprawie organu I instancji. W związku z powyższym wskazać należy, iż obowiązkiem SKO jako organu odwoławczego było, stosownie do przepisów Kpa, ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] r., z dochowaniem wymogów procesowych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa oraz dodatkowo odniesienie się do zarzutów, jakie strona stawiała rozstrzygnięciu organu I instancji. Wobec stwierdzonych uchybień przebiegu postępowania w sprawie, słusznie organ odwoławczy podniósł, iż ustalenia faktyczne prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie takie realizować powinno wymogi z art. 107 § 3 Kpa. W przypadku gdy – tak jak w niniejszej sprawie – postępowanie kończy decyzja o charakterze uznaniowym uzasadnienie stanowiska organu nabiera szczególnego znaczenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 Kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno też zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 Kpa). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kwestionowane skargą odpowiada wskazanym wyżej kryteriom i nie nosi znamion dowolności. Organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję trafnie podniósł, iż bezpodstawne jest stwierdzenie jakoby strona nie udokumentowała sposobu wydatkowania przyznanego jej zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku pierwszej fali powodziowej, ponieważ na tę okoliczność nie przeprowadzono postępowania i nie uwzględniono wyjaśnień strony, co do sposobu wykorzystania tychże środków. Ponadto organ odwoławczy słusznie podniósł, iż nie wskazano jakie okoliczności przemawiały za ustanowieniem takiego wymogu, przy czym nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie był też fakt, że wnioskodawczyni szczegółowo określiła na pokrycie jakich strat ubiega się o pomoc i określiła jej wysokość. Wszystkie te okoliczności w zupełności wystarczyły organowi odwoławczemu na stwierdzenie, iż organ pierwszej instancji nie ustalił, ani też nie przeanalizował przy załatwianiu przedmiotowej sprawy wszystkich wymienionych okoliczności w kontekście zasadności udzielenia pomocy, poprzestając na gołosłownych i ogólnych stwierdzeniach o niewykorzystaniu dotychczasowej pomocy, które nie czynią zadość obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o możliwy do uzyskania materiał dowodowy naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 Kpa. Wobec tego stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było więc wynikiem stwierdzenia, że organ I instancji pominął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w istotnej części – tj. co do wskazanych wyżej okoliczności mających kluczowe znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd – na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze przytoczone na wstępie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.