II SA/Bd 1000/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału [...] Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r., Stowarzyszenie [...] (skarżące stowarzyszenie) zwróciło się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie listy lekarzy specjalistów geriatrii, którzy są wykazani w oddziale funduszu jako realizujący refundowane przez NFZ świadczenia zdrowotne w 2019 r. Stowarzyszenie wniosło, by lista zawierała imię i nazwisko lekarza specjalisty geriatrii, dni i godziny w miesiącu, w których realizuje te świadczenia, a także adres placówki, w której to się odbywa. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. poinformował pismem z dnia [...] lipca 2019 r., że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej "u.d.i.p.") i w związku z powyższym wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżące stowarzyszenie wyjaśniło, że wnioskowana informacja jest informacją prostą, więc nie dotyczą jej wymogi określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją wynikową, która mogłaby zostać przekazana wnioskodawcy, zaś udostępnienie informacji wymagałoby wydobycia wielu informacji cząstkowych ze zbioru danych. Organ szczegółowo opisał, jak wyglądałby proces gromadzenia potrzebnych danych w oparciu o wykorzystywane instrumenty informatyczne, wskazując, że przygotowanie odpowiedzi w celu udzielenia informacji wiązałoby się z koniecznością zaangażowania środków innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności, co negatywnie oddziaływałoby na normalny tok pracy organu. W ocenie organu wnioskowaną informację uznać należy za informację publiczną przetworzoną, a w obliczu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, zasadną była odmowa udostępnienia tej informacji. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Stowarzyszenie [...] zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podniosło, że żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej, są informacjami prostymi i do ich pozyskania oraz udostępnienia wystarczy posłużenie się systemami informatycznymi wykorzystywanymi przez organ. Wskazało, że w procesie udostępnienia wnioskowanej informacji nie powstanie informacja jakościowo nowa. Stowarzyszenie podniosło posiłkowo, że inne oddziały NFZ w związku z analogicznymi wnioskami nie miały trudności z odnalezieniem i udostępnieniem żądanych danych, a ponadto nawet przyjęcie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, uzasadnia jej udostępnienie skarżącemu stowarzyszeniu ze względu na profil działalności tego stowarzyszenia - użycie żądanej informacji do działań dotyczących istotnego interesu publicznego, jakim jest realizacja prawa do ochrony zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2325, dalej – "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do wniosku, że wniesiona skarga nie jest zasadna. W kontrolowanej sprawie skarżące stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie nie wzbudził wątpliwości Sądu zakres podmiotowy zastosowania u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego bezspornie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, kieruje bowiem oddziałem państwowej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania z związane z finansowaniem publicznej opieki zdrowotnej. Oceniając aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Katalog rodzajów informacji publicznej, został przykładowo wymieniony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Z analizy wskazanych przepisów wynika ogólny wniosek, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskowana przez skarżące stowarzyszenie informacja w postaci listy lekarzy specjalistów geriatrii, wykazanych w oddziale funduszu jako realizujący refundowane przez NFZ świadczenia zdrowotne w 2019 r. (ich imiona i nazwiska, godziny i dni w miesiącu, kiedy realizują ww. świadczenia oraz adresy placówek, w których je realizują) posiada walor informacji publicznej, albowiem dotyczy finansowanej ze środków publicznych sfery publicznej opieki zdrowotnej i podmiotów bezpośrednio zaangażowanych w realizację tej opieki. Powyższa okoliczność nie wzbudziła zresztą sporu między stronami. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowiło natomiast, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji, powołując się na okoliczność, że informacja ta stanowi informację przetworzoną, do której udostępnienia wnioskodawca winien wykazać przesłankę szczególnie ważnego interesu publicznego (czego skarżące stowarzyszenie w toku postępowania nie uczyniło). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. Zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej, z informacją taką mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu jej wytworzenia. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (vide: M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (vide: P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nieistniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/15 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Należy podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie też intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Wnioskowaną przez skarżące stowarzyszenie informację publiczną uznać należy za informację, do której udostępnienia konieczne jest jej przetworzenie, bez względu na to, którą z opisanych koncepcji przyjmie się w procesie wykładni spornego pojęcia. Wniosek skarżącego stowarzyszenia określał żądaną informację jako obejmującą swoim zakresem imiona i nazwiska lekarzy geriatrów wykonujących refundowane przez NFZ świadczenia opieki zdrowotnej, a nadto godziny, dni oraz miejsca realizowania tych świadczeń. Informacja ta ma zatem charakter zestawienia konkretnych danych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wytworzenie takiej informacji wymagałoby wydobycia wielu informacji cząstkowych dotyczących konkretnych lekarzy działających na terenie województwa [...], co wiązałoby się z wyselekcjonowaniem odpowiednich danych na podstawie konkretnych umów zawartych z lekarzami, by potem ręcznie spisać te dane i ująć je w zbiorczą listę spełniającą żądanie wnioskodawcy. Jak szczegółowo i przekonująco wykazał organ, proces ten – nawet przy użyciu instrumentów informatycznych – wiązałby się z ponadnormatywnym zaangażowaniem zasobów organu. Organ wyjaśnił bowiem, że zarówno wykorzystanie systemu informatycznego KS-SIKCH, jak i zapytań SQL nie umożliwia pozyskania żądanych danych w taki sposób, by uznać można było ten proces za proste udostępnienie informacji. W ocenie Sądu organ dostatecznie i przekonująco wykazał, z jakimi trudnościami wiązałoby się udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Był by to szereg dodatkowych systemowych czynności prowadzących do wytworzenia informacji nieistniejącej w zasobach organu w dniu otrzymania wniosku. Bez wątpienia czynności te wykraczają poza zakres prostego wyszukania istniejących danych i ich udostępnienia. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja skarżącego stowarzyszenia, jakoby sama ta okoliczność, że organ powołał w swym uzasadnieniu ewentualne metody pozyskania danych potrzebnych do skompletowania wnioskowanej informacji, przesądzało możliwość jej prostego udostępnienia. Stanowisko organu w tym zakresie miało na celu wykazanie, że odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji nie jest oparta o dowolne uznanie organu, ale właśnie wynika z opisanych przez organ trudności wynikających chociażby z ograniczeń wykorzystywanych przezeń systemów informatycznych. Wbrew wywodom skargi, powołanie przez organ szczegółowych procesów wymaganych dla skompletowania i udostępnienia informacji nie stanowi o tym, że żądana informacja jest informacją prostą podlegającą udostępnieniu na wniosek, ale o tym, że konieczne jest jej przetworzenie we wskazanym zakresie i dlatego – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – warunkiem koniecznym do jej udostępnienia jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego przez wnioskodawcę. Stanowisko skarżącego stowarzyszenia uznać należy w tym zakresie za polemikę z twierdzeniami organu, albowiem ograniczyło się ono w zasadzie do wskazania, że żądana informacja jest informacją prostą, bo do jej udostępnienia wykorzystane zostaną instrumenty informatyczne, a po drugie – że każda czynność wykonywana w związku z udostępnieniem przedmiotowej informacji w ramach systemu informatycznego będzie prostą czynnością techniczną, niewymagającą dodatkowych obliczeń, zestawień czy ekspertyz. W ocenie Sądu to, czy dana czynność informatyczna (lub jakakolwiek inna) jest prostą czynnością techniczną nie może być oceniane w oderwaniu od kontekstu całego procesu, w ramach którego czynności tych się dokonuje, wszak wykonanie wymaganych obliczeń, czy zestawień (jak podniosło skarżące stowarzyszenie) również stanowi konglomerat mniejszych i prostszych czynności. Organ wykazał, że konieczne do przeprowadzenia czynności, nawet jeśli przyjąć, że jednostkowo nieskomplikowane, w całym procesie udostępnienia wnioskowanej informacji przybrałyby złożony charakter i zaangażowałyby w sposób wyjątkowy zasoby pracownicze organu. Nie może również umknąć, że wniosek skarżącego stowarzyszenia dotyczył dokumentu w postaci listy lekarzy geriatrów realizujących świadczenia opieki zdrowotnej na całym obszarze właściwości [...] Oddziału NFZ, chodziło bowiem o lekarzy "wykazanych w oddziale funduszu". Jest to zatem informacja bardzo obszerna zakresowo i tym bardziej zatem analiza kwestii stopnia ewentualnego wysiłku, jakim wykazać musiałby się organ w procesie udostępniania wnioskowanej informacji, prowadzi do uzasadnionego wniosku, że udostępnienie to wykracza poza ramy nieskomplikowanego udostępnienia istniejącej informacji prostej. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.