II SA/Bd 1003/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia NSA: Wiesław Czerwiński Asesor WSA: Anna Klotz Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] 2004 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania pp. I. i R. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2004 r. odmawiającej wydania nakazu skutkującego zobowiązaniem właścicieli działki nr [...] Państwa E. i W. G. do wykonania stałego (szczelnego) cokołu na odcinku granicy między działkami [...] i [...] położonymi w G. przy ul. M. gm. L. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Państwo I. i R. W. pismem z dnia [...] 2003 r. wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie prowizorycznie wykonanego ogrodzenia na granicy pomiędzy działką wnoszących (nr [...]), a działką należącą do pp. E. i W. G. nr [...]. Ich zdaniem podniesienie poziomu gruntu o 40 cm przez sąsiadów pp. E. i W. G. oraz powstała w następstwie różnica w poziomach działek [...] i [...] powodują nadmierne zalewanie przez wody opadowe ich działki, która usytuowana jest poniżej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że podnosząc poziom gruntu na swojej działce pp. E. i W. G. doprowadzili go do poziomu zgodnego z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym, co nie narusza przepisów prawa budowlanego. Organ stwierdził, że wykonane przez inwestora ogrodzenie jak i nawieziona urodzajna ziemia obsiana trawą nie tylko nie powodują nadmiernego zalewania działki pp. W., ale minimalizują to niekorzystne zjawisko. Ponadto organ uznał, że przedstawiony przez skarżących zarzut naruszenia przez pp. G. § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn zm.) na podstawie ustaleń prawnych i faktycznych nie znajduje zastosowania. Państwo I. i R. W. złożyli odwołanie w którym podnieśli, że działania Państwa E. i W. G. miały na celu zatrzymanie wód co należy uznać za działania określone w § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jednocześnie wskazali na wątpliwość co do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że odwołanie jest nieuzasadnione, stwierdził, że bada wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonych aktów, nie ocenia ich natomiast z punktu widzenia celowości i słuszności, z tego powodu, jako że zaskarżona decyzja, w jego mniemaniu, nie narusza prawa, odwołanie zostało oddalone. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji i niniejsza sprawa winna być rozpatrzona w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Tym samym nie ma zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. – podstawą wszczęcia postępowania w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym jest złożenie pozwu. Od powyższej decyzji państwo I. i R. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przypisanych. Skarżący podnieśli, że w wyniku odwołania organ II instancji powinien ponownie rozpatrzyć sprawę, dokonując ustaleń faktycznych dotyczących przyczyny spływu wód opadowych na działkę skarżących. Takich ustaleń jednak nie dokonano. Strona skarżąca wskazała również, że organ II instancji nie zbadał czy jest właściwy w powyższej sprawie (na mocy § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2005r.) czy właściwym jest inny organ (art. 29 Prawa wodnego). Skarżący dodają, że ich zdaniem przed rozważeniem kwestii odszkodowawczych wspomnianych przez organ II instancji, należy załatwić sprawy związane z przywróceniem stosunków wodnych, pozostające wyłącznie w gestii organów administracji publicznej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Analizując przedmiotową sprawę, należało stwierdzić to ostatnie naruszenie przepisów postępowania, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów, stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.), który przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, środowisku, lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego – patrz art. 83 ust 1 ustawy Prawo budowlane) nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 §1 i 3 kpa, powołaniu właściwej podstawy prawnej, winno towarzyszyć przytoczenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcie przede wszystkim o dokonane ustalenie faktyczne, że zainteresowani E. i W. G., podnosząc poziom gruntu na swej działce, doprowadzili go do poziomu zgodnego z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym, przez co nie naruszyli przepisów obowiązującego prawa budowlanego. Organy stwierdziły przy tym, że zgłaszany przez skarżących przepływ wód, nie został potwierdzony (jak uznał organ I instancji), a nawet nie zaistniał (jak uznał organ II instancji). Pomijając już okoliczność, że ustalenia te pozostają względem siebie w sprzeczności (czym innym jest bowiem brak stwierdzenia spornej okoliczności, czym innym zaś stwierdzenie jej niewystępowania) i nie przytoczono dowodów, na podstawie których ich dokonano, to przede wszystkim trzeba zauważyć, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie odnosi się do przywołanej podstawy prawnej. Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Tymczasem organy dokonały ustaleń faktycznych tyczących się poziomu gruntu zainteresowanych, jego zgodności z projektem budowlanym oraz przepływu wód. Trudno więc ustalić, czy i do jakiego obiektu budowlanego odnosi się zaskarżone rozstrzygnięcie. Zachodzi więc wątpliwość, czy, za określony w w/w przepisie obiekt budowlany ma uchodzić, jeszcze nie powstały, lecz postulowany przez skarżących stały, szczelny cokół na odcinku granicy pomiędzy działkami skarżących i uczestników postępowania, którego nakazu postawienia odmówił organ I instancji, czy za też za ów obiekt budowlany, należy uważać dotychczasowe ogrodzenie oddzielające obydwie nieruchomości. Do żadnego jednak z powyższych przypadków nie może mieć zastosowania w/w przepis. Nie może on bowiem dotyczyć ani nieistniejącego jeszcze obiektu, ani też ogrodzenia. Wynika to definicji obiektu budowlanego, którą zawiera przepis art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiący, że obiektem budowlanym jest: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury – przez, który należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Ogrodzenie wchodzi natomiast w zakres odrębnego od obiektu budowlanego pojęcia, a mianowicie "urządzenia budowlanego", co wynika z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Do wyżej wykazanego uchybienia organów doszło niewątpliwie na skutek niedookreślenia właściwego przedmiotu postępowania. Skoro organ I instancji miał trudności w określeniu przedmiotu sprawy (podanie skarżących wpłynęło 21 listopada 2003 r., a postępowanie wszczęto 30 czerwca 2004 r.), to miał obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli wnoszących podanie, co do charakteru żądania. Dopiero po wyjaśnieniu tego zagadnienia, z zastosowaniem dyrektyw zawartych w przepisach art. 7-11 kpa, organ mógłby podjąć właściwą decyzję, co do tego, czy jest właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wydanie bowiem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 kpa). Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 kpa). Po wpłynięciu podania skarżących o wszczęcie postępowania, organ I instancji winien więc wyjaśnić, czy skierowane do organu żądanie dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego- i w tej sytuacji właściwym organem do załatwienia sprawy byłby niewątpliwie organ nadzoru budowlanego, z mocy art. 83 ust. 1 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego, czy też żądanie to dotyczy zmiany stanu wody na gruncie i konsekwencji tego dla skarżących- co oznaczałoby właściwość wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, do rozpatrzenia sprawy, jak wynika to z przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U.Nr.115.poz.1229 z późn. zm.), stanowiącego, że, w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Skoro więc, jak wynika z akt sprawy, organy nie wyjaśniły tego podstawowego dla przedmiotowego postępowania zagadnienia, to należy też stwierdzić wadliwe powołanie przepisu art. 83 ust. 1 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego, w zakresie właściwości rzeczowej organów. Ponadto należy zauważyć, że organ II instancji rozstrzygając sprawę, w żaden sposób nie odniósł się do wątpliwości skarżących, dotyczących właściwości organu, choć były one podnoszone w odwołaniu. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący mogą wystąpić przed sądem powszechnym z roszczeniem negatoryjnym. Jakkolwiek służy im takie uprawnienie, to jednak domagali się oni zbadania przez organ odwoławczy, właściwości rzeczowej do rozpoznania sprawy organu administracji, co wynika z treści odwołania. Dodać trzeba również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a w ślad za nim organ II instancji, w swej decyzji powołuje się na zgodność poziomu terenu działki państwa G. z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Projekt taki nie został przedstawiony Sądowi przez organ administracyjny, tym samym uniemożliwiono Sądowi odniesienie się do wyżej wspomnianego argumentu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 209 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.