II SA/Bd 1005/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...] Wójt Gminy W. nakazał A. C. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie poprzez udrożnienie rowu melioracji szczegółowej oznaczonego symbolem RB-A11 położonego na granicy działek nr [...] i nr [...] w terminie do dnia 15 maja 2003 r. Postępowanie administracyjne w powyższej sprawie wszczęte zostało na wniosek P. B. o spowodowanie doprowadzenia przebiegających przez sąsiednie działki rowów do stanu umożliwiającego odprowadzanie wód opadowych z nisko położonej, zalewanej podczas wiosennych opadów należącej do niego działki nr [...]. Na podstawie oświadczeń złożonych przez P. B. oraz A. i S. B. – właścicieli działki nr [...] obejmującej część rowu RB-A11 graniczącego z działką A. C. oznaczoną numerem [...] – do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 1 marca 2002 r. z udziałem przedstawiciela Starostwa Powiatowego w T., jak również oświadczeń P. i Z. B. uwidocznionych w protokole oględzin z dnia 28 czerwca 2002 r. sporządzonym przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. organ uznał, iż sprawcą zasypania w 2000 r. rowu między działkami [...] i [...] jest A. C. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w wyniku braku drożności rowu, w okresie suszy stan wody na działce P. B. utrzymuje się około 40 cm poniżej terenu, a w porze deszczowej woda spływająca z terenów wyżej położonych, nie znajdując ujścia zalewa okoliczne grunty. Nadto w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że – wykonując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zawarte w uzasadnieniu decyzji uchylającej poprzednią decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] 2002 r. – uzyskano od [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. – Biuro Terenowe w B. potwierdzenie, że sporny rów figuruje w ewidencji prowadzonej przez marszałka województwa, jak również, że obowiązek usunięcia przeszkód i zmian w odpływie wody nałożono na właściciela gruntu, który spowodował niekorzystne zmiany. Ustosunkowując się do zarzutów A. C., który zaprzeczył, by zasypywał rów, organ także podniósł, że wskazany rów melioracji szczegółowej widnieje na załącznikach graficznych do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących działki nr [...], a poza tym z ewidencji gruntów wynika, iż działka ta obejmuje łąki oraz rowy. W wyniku odwołania się przez A. C. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło w dniu [...] 2003 r. tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie, po stwierdzeniu postanowieniem z dnia [...] 2003 r. uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] 2003 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało w tym samym dniu decyzję stwierdzającą nieważność będącej następstwem rozpatrzenia powyższego odwołania własnej decyzji z dnia [...] 2003 r. W dniu 8 grudnia 2003 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął wniosek A. C. o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy W. z dnia [...] 2003 r. nr [...] z uwagi na podjęcie jej bez wszechstronnego zbadania materiału dowodowego istniejącego w sprawie oraz bez uwzględnienia oczywistych dowodów przesądzających o bezpodstawności postawionych zarzutów. Zdaniem wyżej wymienionego stanowisko organu, iż zasypał rów melioracyjny, oparte zostało wyłącznie na fałszywym pomówieniu Z. B. i jego syna P. B., który – celem ratowania przed zalewaniem wodami gruntowymi, wybudowanego bez badań geologicznych gruntu, z naruszeniem sztuki budowlanej na działce nr [...] domu mieszkalnego – wykopał kanał odwadniający fundamenty i bezskutecznie żądał od niego przeprowadzenia rowu między działkami [...] i [...]. Nadto, według A. C., po owym rowie od wielu lat nie użytkowanym nie było śladu w związku z czym nie mógł wiedzieć o jego istnieniu tym bardziej, że w zatwierdzonym planie zagospodarowania działki nr [...] na linii rzekomego rowu przewidziano usytuowanie ogrodzenia. Wniosek A. C. uzupełniony został pismami z dnia 8 stycznia i 12 marca 2004 r., w których ponowił swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące wydanej decyzji podkreślając, iż jakkolwiek w przeszłości, gdy działka stanowiła część gospodarstwa rolnego, rów prawdopodobnie istniał, to w dacie zakupu przez niego w 1999 r. działki, rowu tego na niej nie było, a dowody z zeznań świadków na tę okoliczność nie zostały przyjęte, zaś wszelkie ustalenia w sprawie zapadły bez jego udziału. Nadto w piśmie z dnia 8 stycznia 2004 r. podniósł, iż z decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że przedmiotowy rów miał się znajdować na granicy jego działki i działki A. i S. B., co oznacza, iż tylko część rowu usytuowana jest na jego nieruchomości w związku z czym, zgodnie z art. 154 § 2 kc nie może wyłącznie on być zobowiązany do utrzymania tegoż rowu. Stanowisko w sprawie zajął P. B. potwierdzając, iż rów melioracyjny istniał do chwili zasypania go w 2000 r. przez A. C. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] 2003 r.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ samorządu skorzystał z wynikającego z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) uprawnienia do nakazania właścicielowi gruntu, który spowodował zmiany stanu wody szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż uznać należało za udowodniony fakt zasypania rowu melioracyjnego, którego istnienie potwierdzone zostało mapą geodezyjną przedłożoną przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku – Biuro Terenowe w B. Podnoszone zaś przez stronę zarzuty mogłyby być uwzględnione w postępowaniu odwoławczym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych i enumeratywne wymienienie przesłanek nieważności w art. 156 § 1 kpa, spośród których żadnej, a w szczególności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa zarzuty te nie spełniają. Nadto, z uwagi na upływ zakreślonego w decyzji Wójta Gminy W., sprzecznie z przepisami kpa, do dnia 15 maja 2003 r. terminu jej wykonania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za bezprzedmiotowe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części. W dniu 28 kwietnia 2004 r. A. C., stosownie do zawartego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2004 r. pouczenia, zwrócił się do tegoż Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż decyzja Wójta Gminy W. wydana została na podstawie wadliwie, nierzetelnie i stronniczo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w toku którego pominięto przedstawione przez niego dowody i nie uzasadniono odmowy ich uwzględnienia, a zarzuty te nie zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w najmniejszym stopniu obiektywnie wyjaśnione. A. C. podniósł również, iż nie jest prawdą, by uznał, wbrew stanowisku Kolegium, za udowodnione istnienie rowu melioracyjnego na jego działce oraz że został on zasypany. Podkreślił także, iż został bezpodstawnie zobowiązany do wykonania czynności nie wchodzących w zakres kompetencji wyłącznie właściciela działki nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało w dniu [...] 2004 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja z dnia [..]. 2004 r. jest prawidłowa, bowiem przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, lecz ustalenie, czy decyzja nakazująca to przywrócenie dotknięta jest wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności, a żadna z okoliczności wyszczególnionych w art. 156 § 1 kpa w tym zwłaszcza wymieniona w pkt 2 tego przepisu, nie zaistniała. Nadto w uzasadnieniu decyzji powtórzono, że udowodnione zostało istnienie rowu melioracyjnego na granicy działek [...] i [...] oraz, iż rów ten został zasypany, którego to faktu żadna ze stron nie kwestionuje, wobec czego zaistniały podstawy do wydania przez Wójta Gminy W. decyzji na mocy art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Powołano się także na art. 29 ust. 2 tej ustawy, z którego wynika, iż na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. A. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz podnosząc zarzuty: • naruszenia art. 77 i 79 kpa w związku z art. 29 § 3 ustawy prawo wodne, polegającego na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, • nie uwzględnienia dowodów i wniosków składanych przez skarżącego, • uniemożliwienia udziału w ważnych dla strony stadiach postępowania administracyjnego, • ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w oparciu o fałszywe zeznania Z. i P. B, • wydania zaskarżonej decyzji mimo uregulowania sprawy inną, wcześniejszą decyzją (zgodnie z którą na granicy działek nr [...] i [...] zrealizowane zostało ogrodzenie). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, w tym zawartymi w niej zarzutami, wziął pod uwagę kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), jeśli właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, organ samorządu terytorialnego może w drodze decyzji nakazać temuż właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z ustępu 1 pkt 1 cyt. artykułu wynika, iż powyższy obowiązek może być nałożony na właściciela gruntu, który sam był sprawcą zakazanych zmian – przykładowo wstrzymał naturalny odpływ wód zasypując rów, zaś treść punktu 2 ustępu 1 wskazuje, że ten sam właściciel gruntu także w razie omawianych zmian na gruncie zaistniałych wskutek przypadku (np. powodzi) lub działania osób trzecich, może decyzją organu zostać zobligowany do ich usunięcia. W tym ostatnim wypadku spowodowanie przez właściciela gruntu szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie w rozumieniu ustępu 3 będzie następstwem jego bierności, bezczynności, zaniechania reakcji na zmiany stanu wody na jego gruncie powstałe bez jego udziału. Celem ustawodawcy, jak wynika z unormowań zawartych w art. 29 prawa wodnego jest, by właściciel gruntu miał pełną kontrolę nad zachodzącymi na jego gruncie zdarzeniami stanowiącymi przyczynę szkody dla gruntów sąsiednich i był za nie w zakresie prawno-administracyjnym odpowiedzialny. Nie bez racji więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2004 r. stwierdziło, że do wydania przez Wójta Gminy W. decyzji nakazującej A. C. – właścicielowi działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie poprzez udrożnienie rowu melioracyjnego, wystarczające było – obok potwierdzenia istnienia w sensie prawnym rowu o symbolu RB-A11 (zgodnie z zachowującą aktualność mapą geodezyjną przedłożoną przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W.) – ustalenie, że aktualny stan tego rowu (jego zasypanie) uniemożliwia prawidłowy odpływ wód z nieruchomości P. B., bez konieczności wskazywania, kto jest sprawcą pozbawienia rowu jego właściwej funkcji. W świetle treści art. 29 ust. 3 prawa wodnego nie budzi wątpliwości, że adresatem decyzji wydawanej na jego podstawie może być wyłącznie właściciel gruntu, na którym spowodowane zmiany stanu wody negatywnie oddziaływują na nieruchomości sąsiednie. Tylko bowiem właściciela dotyczą zakazy i nakazy sformułowane w ustępach 1 i 2 tego artykułu. Zresztą w art. 29 ust. 3 wyraźnie określono, iż organ może "... nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego ...". Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do skierowania w oparciu o ten przepis decyzji do innego podmiotu, aniżeli właściciel gruntu. W związku z powyższym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy posiadał, podniesiony przez A. C. w piśmie z dnia 8 stycznia 2004 r. uzupełniającym jego wniosek z dnia 6 grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] 2003 r. zarzut, iż – z uwagi na to, że z treści decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że rów melioracyjny RB-A11 znajduje się częściowo na jego działce oraz częściowo na działce nr [...] należącej do A. i S. B. – nie może być zobowiązany do czynności zapewniających utrzymanie całego rowu, to jest także w części nie będącej jego własnością. Podobny zarzut A. C. zawarł we wniosku z dnia 28 kwietnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. niniejszej sprawy w związku z decyzją tego organu z dnia [...] 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wójta Gminy W. Zarzutów tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie rozważyło i się do nich nie odniosło zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Z kolei uzasadnienie decyzji stanowiące integralną część rozstrzygnięcia winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W myśl wymienionego przepisu na organie ciąży obowiązek między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów oraz wskazania przyczyn, dla których nie uznał zasadności podnoszonych argumentów. Przepisy te z uwagi na treść art. 127 § 3 w związku z art. 140 kpa mają zastosowanie także przy ponownym rozpatrywaniu spraw przez samorządowe kolegia odwoławcze. Pomijając podnoszone przez A. C. wskazane wyżej zarzuty wiążące się ze stanem własności terenu, na którym usytuowany jest rów melioracyjny RB-A11, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchybiło wymienionym przepisom procedury, co – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – miało w świetle przedstawionych wyżej wywodów, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa istotny wpływ na treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Z tych względów mając na uwadze, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca dotknięte są tymi samymi naruszeniami przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o uchyleniu obydwu decyzji. Podnoszone przez stronę we wnioskach z dnia 6 grudnia 2003 r. i 28 kwietnia 2004 r., a następnie w skardze do Sądu okoliczności dotyczące niedostatków postępowania wyjaśniającego ( w tym nie uwzględnienia wniosków dowodowych) i błędnej oceny materiału dowodowego mogły być, jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r., rozpatrywane i uwzględnione w ramach postępowania odwoławczego, zaś zgodnie z zajmowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, które Sąd podziela, nie stanowią one podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (tego rodzaju uchybienia nie naruszają prawa w sposób rażący, to jest dyskwalifikujący decyzję w sposób nakazujący wyeliminowanie jej z obrotu prawnego od daty jej wydania). Z kolei uniemożliwienie stronie udziału w czynnościach postępowania administracyjnego mogłoby być skutecznie podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), zaś prawidłowość decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan zagospodarowania działki nr [...] z usytuowanym na niej ogrodzeniem, jako zapadłej w innym postępowaniu, pozostaje poza oceną Sądu. Podkreślić również należy, że zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, będącego nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych, ograniczony jest wyłącznie do zbadania zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a więc w jego ramach nie mogą być przeprowadzone przez organ czynności mające na celu pełną kontrolę decyzji, tak jak w administracyjnym toku instancji, to jest co do istoty sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).