II SA/Bd 1008/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] 2005 r. nr [...] działający z upoważnienie Burmistrza Ż. - Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż., powołując się na art. 6 ust. 1, art. 12, art. 25, art. 30 i art. 47 ustawy z 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 192, poz. 1963 z późń. zm.) oraz § 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 213, poz. 2162 z późń. zm.) orzekł o przyznaniu D. M. świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - E. M., w kwocie 170, 00 zł miesięcznie, na okres od 25 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka stało się możliwe, bowiem wnioskodawczyni spełnia kryteria wymagane przywołanymi wyżej przepisami. Odwołując się od decyzji organu I instancji D. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku i wskazała na znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie o niepełnosprawności jej córki E. z [...] 2004 r., która to okoliczność jej zdaniem miałaby wpływ na wysokość przyznanego świadczenia. Powołała się przy tym na publikację zawartą w Gazecie Wyborczej z 30 sierpnia 2005 r., z której wynika, że z tytułu niepełnosprawności dziecka dodatek rodzinny podlega podwyższeniu o 80 zł na dziecko. W rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] orzekło w dniu [...] 2005 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu akt sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie nosi znamion decyzji określonych art. 107 K.p.a., bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Poza tym uznano, że organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy nie wziął pod uwagę dokumentu - orzeczenia o niepełnosprawności dziecka, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, uchybiając w ten sposób art. 12 ust. 4 ustawy z 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. M. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołuje się na argumentację zbliżoną do tej z odwołania od decyzji I instancji. Wskazuje na fakt samotnego wychowywania córki E. oraz orzeczonego umiarkowanego stopnia jej niepełnosprawności. Powołując się na art. 12 ust. 3, 4 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnosi o przyznanie jej podwyższonego o 80, 00 zł zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania niepełnosprawnego dziecka. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznając brak nowych okoliczności i zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, jakim powinien odpowiadać prawidłowy przebieg postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, dotyczącym etapu postępowania odwoławczego jako całości, jest konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1. poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania), bądź uchylenie i zmiany zaskarżonej decyzji. Na gruncie przedmiotowej sprawy konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wynikała przede wszystkim z naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami). Naruszenie to wynika z uchylenia się przez ten organ od ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które następuje poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 K.p.a. Możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jaką daje organowi odwoławczemu powołany jako podstawa zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 2 K.p.a, istnieje tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a więc nie jest możliwe uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została wykazana konieczność ani ewentualny zakres dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy i tylko w ograniczonym zakresie posiada kompetencje kasacyjne. Co do zasady natomiast organ winien rozpoznać sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy w przypadku, gdy postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia ma obowiązek postępowanie takie przeprowadzić. Organ jest oczywiście także wyposażony w uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej. Decyzja taka może jednak zapaść wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich pozyskania, a w konsekwencji brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Takich braków postępowania organ odwoławczy konwalidować nie może, gdyż naruszyłoby to dwuinstancyjność postępowania. Braki takie stanowią rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a przejawiają się poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego lub poprzez przeprowadzenie takiego postępowania, ale z rażącym naruszeniem przepisów K.p.a. Organ w takim przypadku winien sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W przypadku zaś gdy, naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie jest rażące organ odwoławczy winien sprawę rozpoznać merytorycznie usuwając skutki tych naruszeń. W innym bowiem razie taki organ sam dokonuje naruszenia prawa. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu nie było podstaw prawnych do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzji o charakterze kasacyjnym. Przesłanką wydania takiej decyzji nie mogło być z pewnością wskazanie w decyzji Kolegium, że decyzja pierwszoinstancyjna nie nosi znamion decyzji, ponieważ nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jakkolwiek analiza akt administracyjnych dowodzi, iż uzasadnienie jest fragmentaryczne i niepełne - to jednak istnieje, przez co okoliczność ta nie stanowi rażącego naruszenia przepisów postępowania w wyżej wskazanym znaczeniu i winna być załatwiona przez organ odwoławczy decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a nie decyzją kasacyjną. Z tych samych względów podstawą wydania decyzji kasacyjnej nie mógł być zarzut polegający na nieuwzględnieniu przez organ I instancji dokumentu - orzeczenia o niepełnosprawności dziecka, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Podobnie bowiem i tutaj nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa polegającym na nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i organ II instancji mógł rozstrzygnąć tę kwestię decyzją merytoryczną, tym bardziej, że okoliczności sprawy nie budziły wątpliwości, a postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone na podstawie istniejących już dowodów. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie wskazano, na czym ma polegać naruszenie prawa, przejawiające się nie przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ I instancji, a skoro tak, to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. , a jedynie w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części będzie mógł skorzystać z decyzji przewidzianej art. 138 § 2 K.p.a.