II SA/Bd 1008/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki z o.o. [...] z siedzibą w [...] 347 zł (trzysta czterdzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania "G." Spółka z o.o., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg we W. z dnia [...] znak [...] orzekającej o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ I instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 14.887,50 zł za zajęcie pasa drogowego (jezdni) ul. C. w dniach od [...] do [...] pow. 99,25 m². Jezdnię ul. C. zajęto bez wymaganego zezwolenia w związku z budową gazociągu. SKO podniosło, że inwestor nie może obciążyć organu administracyjnego konsekwencjami swego zaniedbania, polegającego na zaniechaniu złożenia z odpowiednim wyprzedzeniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, względnie – na określeniu w poprzednim wniosku racjonalnego terminu zajęcia pasa drogowego. Zarzucenie organowi bezczynności jest nie uprawnione, mając na uwadze wskazane w art. 35 § 2 K.p.a. terminy załatwiania spraw administracyjnych. Za niedopuszczalne należy uznać utrzymywanie wadliwej praktyki, tylko dlatego, że taka zdarzała się do tej pory. Przepisu ustawy o drogach publicznych nie przewidują prolongaty terminu określonego w wydanej decyzji. Złożenie wniosku w dniu [...] (w ostatnim dniu ważności wcześniej wydanego zezwolenia) o wydanie zezwolenia na kolejne cztery dni nie może stanowić zarzutu o bezczynności organu i nie wydaniu przez organ rozstrzygnięcia w terminach o których mowa w art. 35 K.p.a. Wniosek taki winien być złożony z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym organowi wydanie zezwolenia zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Zajęcie pasa drogowego nie może nastąpić bez wcześniej uzyskanego zezwolenia zarządcy drogi. Wyjątek stanowią awarie urządzeń technicznych. W rozpatrywanym przypadku jezdnia ul. C. była zajmowana przez stronę odwołującą bez wymaganego zezwolenia. Naliczenie kary na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych było uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka z o.o. G. z siedzibą w B. Spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości jako naruszającej prawo. W skardze podniesiono, że Spółka otrzymała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na mocy decyzji z dnia [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia [...] do dnia [...]. Ponieważ nie było możliwości zachowania terminu zajęcia pasa drogowego do dnia [...] skarżący przed upływem terminu zgody na zajęcie pasa drogowego, tj. [...] zachowując warunek zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) wystąpił z wnioskiem o prolongatę terminu zajęcia pasa drogowego do dnia [...] na 38 m² faktycznie zajmowanego pasa drogowego. Miejski Zarząd Dróg we W. nie wydał decyzji w sprawie wniosku skarżącego, a naliczył kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzji SKO zarzucono, że w swej treści nie uwzględniła faktu, że: skarżący posiadał zgodę na zajęcie pasa drogowego, skarżący kwestionował fakt naliczenia kary, nie jest inwestorem, nie ustosunkowano się do zarzutu bezczynności organu, nie ma przepisu określającego termin złożenia wniosku z "odpowiednim wyprzedzeniem", nie ustosunkowano się do przedstawionych dowodów. Wniosek o zajęcie pasa drogowego został złożony przed planowanym zajęciem pasa. W dotychczasowej praktyce zajmujący pas jezdni w ostatnim dniu zajęcia wykonawca albo zgłaszał odbiór robót albo występował o dalsze zajęcie pasa jezdni. Faktycznie zajmowana powierzchnia wynosiła 38 m² co potwierdzają załączone zdjęcia. Dowodu ze zdjęć nie zauważyło SKO we W. Naruszono art. 75 K.p.a. Decyzję w sprawie zajęcia pasa drogowego można było wydać w dniu złożenia wniosku, tj. [...] i byłaby zgodna z prawem i wolą stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić ze względu na naruszenie szeregu przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ze względu na sposób procedowania w tej sprawie Sąd uznaje za konieczne przedstawienie skrótowo poglądów na temat postępowania organów administracji publicznej po wejściu Polski do Unii Europejskiej. Nie wdając się w szczegóły, a odsyłając w tym zakresie do niezbędnej literatury, należy w tym miejscu zasygnalizować, że metody działania administracji oznaczą styl rozwiązywania spraw określonego typu, a więc politykę stosowania przez administrację prawnych form działania. W literaturze przedmiotu do metod działania administracji zalicza się: - metodę przekonywania, - metodę przymusu, - metodę podejmowania działalności prewencyjnej, - metodę generalnego rozwiązywania zagadnienia lub metodę rozwiązywania cząstkowego i sekwencyjnego, - metodę oddziaływania ekonomicznego, - metodę cywilistyczną (E. Olejniczak_Szałowska [w:] Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejnczak-Szałowska, M. Stahl: Prawo administracyjne, pojęcia instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Defin Warszawa 2000 str. 336). Należy także przypomnieć treść niektórych postanowień Rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi przyjętej 28 września 1977 r. Zgodnie z punktem I tej rezolucji w stosunku do każdego aktu administracyjnego mogącego godzić w prawa obywatela, w jego wolności lub w jego interesy, zainteresowany może przedstawić fakty i argumenty, jak też – zależnie od przypadku – oferować środki dowodowe, które władza administracyjna bierze pod uwagę. Punkt II przewiduje, że na jego żądanie, zainteresowany informowany jest, wszelkimi właściwymi środkami, zanim dojdzie do aktu administracyjnego, o wszystkich stojących do dyspozycji elementach, w zależności od których akt taki będzie podjęty. Inne istotne znaczenie ma Rekomendacja nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji przyjęta 11 marca 1980 r. Rezolucja zaleca rządom Państw Członkowskich inspirować się w prawie i praktyce zasadami ogłoszonymi w Załączniku do Rekomendacji. Rekomendacja odwołuje się do Rezolucji (77) 31, podnosząc, że wprowadzając w życie te zasady, trzeba brać pod uwagę wymagania dobrej i skutecznej administracji, jak również interesy osób trzecich oraz ważne interesy publiczne. Wykonując kompetencje dyskrecjonalne władza administracyjna nie kieruje się innym celem, jak tylko tym, przez wgląd na który ta kompetencja została jej przyznana oraz postępuje obiektywnie i bezstronnie. Istotne znaczenie ma przestrzeganie tzw. sprawiedliwości proceduralnej. Legitymizacja praworządności następuje głównie przez przestrzeganie sprawiedliwości proceduralnej. Zasada sprawiedliwości proceduralnej nie jest wyrażona w żadnym przepisie prawnym. Jest ona jednak powszechnie akceptowana w doktrynie i orzecznictwie, a jej rodowodu należy poszukiwać w zasadach demokratycznego państwa prawa. W ocenie L. Morawskiego ( L. Morawski: Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, wyd. 3 LexisNexis Warszawa 2003 str. 195-196.) Postępująca proceduralizacja porządków prawnych to kolejna cecha współczesnego prawa, która wywiera istotny wpływ na procesy stosowania prawa. Procedury prawne przestają być traktowane tylko i wyłącznie jako instrument realizacji prawa materialnego (klasyczna koncepcja procesu) i w coraz większym stopniu są wykorzystywane jako samoistny, a niekiedy nawet niezależny od prawa materialnego, instrument podejmowania decyzji i rozstrzygania sporów (poklasyczna koncepcja procesu). Sprawiedliwość proceduralna przedstawiana jest jako zespół wartości, będących podstawą oceny pewnego procesu, niezależnie od następstw (wyniku) tego procesu."(Z. Kmieciak: Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym Założenia teoretyczne i doświadczenia praktyki, Państwo i Prawo 1994 nr 10, str. 55 i następne). Autor ten wskazuje, że pojęciami zbliżonymi jest pojęcie gwarancji procesowych (przepisy lub zespoły przepisów mających chronić interes stron postępowania oraz zapewnić realizację zasady praworządności) oraz pojęcie standardu decyzji stosowania prawa (określony zasób instytucji prawnych oraz rozwiązań techniczno – procesowych). Przepisy K.p.a. przewidują realizację wartości utożsamianych ze standardem sprawiedliwości proceduralnej. Są to wartości będące immanentnym składnikiem obowiązującej regulacji procesowej, a między zasadą sprawiedliwości proceduralnej oraz zasadami demokratycznego państwa prawa i zasadami równości istnieje ścisły związek. W wyroku z 19 października 1993 r. sygn. V SA 250/93 (ONSA 1994, nr 2, poz. 84) NSA podkreślił, że "w państwie prawnym wymagane jest w związku z tym nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania." W rozpatrywanej sprawie uprawnienia te zostały naruszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpatrując odwołanie Spółki G. przeszło do porządku nad ewidentnym naruszeniem procedury w sprawie. Oględziny dokonano z naruszeniem art. 10 K.p.a., który mówi o konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W literaturze przedmiotu (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego Warszawa 1989 s. 39-41; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów Europejskich. Dom Wydawniczy ABC 1997 r. str. 102-113) podnosi się, że zasada ta tworzy samoistne prawo procesowe. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, obejmuje możność podejmowania czynności procesowych mających wpływa na ustalenie stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Tymczasem o oględzinach nie zawiadomiono strony. Naruszeniem art. 10 K.p.a. jest także wydanie decyzji w tym samym dniu w którym dokonano oględzin. Przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Protokół oględzin nie służy do wyliczenia wysokości kary, a do ustalenia i utrwalenia stanu faktycznego. Tymczasem w protokole oględzin już wyliczono karę. Nie wiadomo jakie wartości liczbowe składają się na określenie zajętej powierzchni – nie wskazano w protokole szerokości ani długości zajętego pasa. W odwołaniu kwestionowano wyliczenie powierzchni zajętego pasa drogowego. Nie jest prawdą, że odwołujący nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów. Przedstawił zdjęcia, które nasuwają uzasadnione wątpliwości co do zajętej powierzchni. W takiej sytuacji już sam fakt uzasadnionego podejrzenia co do wielkości zajętego pasa drogowego uzasadniał uchylenie decyzji przez SKO, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W tym miejscu należy przypomnieć elementarne zasady stosowania prawa, które następuje w 4 fazach: 1/ wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego, 2/ wykładnia i ustalenie stanu ustawowego (hipotezy normy prawnej) 3/ subsumpcja, tj. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy stan faktyczny odpowiada stanowi przewidzianemu przez ustawę, 4/ ustalenie skutku prawnego udowodnionego faktu (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, TNOiK Toruń 2002 str. 190). Wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego, z zachowaniem elementarnej procedury, jest podstawowym obowiązkiem organu. Po wyjaśnieniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego można przejść do dalszego procedowania. Zgodnie z treścią art. 63 § 1 K.p.a. podania (wyjaśnienia odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Skarżący złożył podanie o zajęcie pasa drogowego za pomocą faksu w dniu [...]. To podanie wszczynało postępowanie administracyjne i obowiązkiem organu było jego niezwłoczne załatwienie. Skarżąca Spółka mogła działać w słusznym przekonaniu, że podanie to zostanie załatwione pozytywnie. Tymczasem zastosowano procedurę jako swoistą pułapkę dla skarżącej. Nie rozpatrzono bowiem podania a wymierzono karę administracyjną za zajęcie pasa drogowego w czasie od [...] do [...]. Współpraca organów administracji z partnerami społecznymi nie może polegać tylko na wymierzaniu sankcji. Współczesna administracja, jak to już wspomniano, to administracja świadcząca i spolegliwa względem partnerów. Działania organów administracji muszą budzić zaufanie do organów Państwa. Sposób procedowania w tej sprawie takiego zaufania nie budzi. Działanie praworządne – to przede wszystkim działanie zgodne z procedurą. To procedura, jak to już wyżej wskazano, legitymuje praworządność. Elementarnym wymogiem każdej procedury w krajach Unii Europejskiej jest gwarancja wysłuchania podmiotu, w stosunku do którego wydaje się decyzję. Tej gwarancji nie zachowano w sprawie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgadzało się z tą sytuację, aprobując inkwizycyjne postępowanie. Wskazuje to na konieczność zmiany dotychczasowego paradygmatu myślenia na temat roli administracji w społeczeństwie. W sytuacji wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego przed jego zajęciem (przedłużeniem) wymierzenie sankcji administracyjnej (która jest oddzielną sprawą administracyjną) w ocenie Sądu jest niedopuszczalne. Sąd będzie się przeciwstawiał sytuacji, gdy organ stosując obowiązujące przepisy będzie je stosował w sposób stanowiący swoistą pułapkę dla obywateli i innych podmiotów. W toku dalszego postępowania należy rozpoznać wniosek z [...] o zajęcie pasa drogowego. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.