II SA/Bd 1009/09

Dnia 29 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącej 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1009/09 Uzasadnienie Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 oraz ust.13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz, 115 z późn. zm.) uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1,0 m² pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 17, poz. 183) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] - Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg we W. decyzją [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nałożył na G. Spółka z o.o. w B. karę pieniężną w [...] zł, za zajęcie pasa drogowego (chodnika) ul. H. we W. w dniach od [...] do [...] lipca 2009 r. wskazując, że chodnik zajęto bez wymaganego zezwolenia w związku z budową gazociągu. W odwołaniu Spółka wnosząc o uchylenie decyzji podniosła, że organ naruszył art. 7, 9, 12, 35, 36, 77 i 104 Kpa, wskazując, że wystąpiła pismem z dnia 7 lipca 2009 r. o prolongatę terminu na 7 kolejnych dni, po rozmowie telefonicznej z pracownikiem MZD w dniu [...] lipca 2009 r. Mimo tego wydano powyższą decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją [...] z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że z ustaleń wynika, że odwołujący zajmował pas ulicy H. na podstawie zezwolenia w okresie od [...] do [...] czerwca 2009 r. i że "Bezspornym jest, że od dnia [...] do [...] lipca 2009 r. pas ulicy był zajmowany bez zezwolenia. Potwierdza to protokół oględzin." Złożenie wniosku w dniu 7 lipca 2009 r., (tj. w ostatnim dniu ważności wcześniejszego zezwolenia) o wydanie zezwolenia na kolejne cztery dni nie może stanowić zarzutu o bezczynności organu w nie wydaniu przez organ rozstrzygnięcia w terminach, o których mowa w art. 35 Kpa. Wniosek winien być złożony z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym organowi wydanie nowego zezwolenia. Zajęcie pasa drogowego nie może nastąpić bez wcześniej uzyskanego zezwolenia i naliczenie kary pieniężnej jest zgodne z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Spółka z o.o. G. w B. złożyła skargę domagając się uchylenia decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenia kosztów postępowania, bo naruszono art. 7, 75 i następne Kpa, art. 6, art. 8 oraz art. 14 § 2 Kpa. Nadto skarżący wskazał, iż mimo, że organ w uzasadnieniu wskazał, iż "bezspornym jest, że w dniach od [...] do [...] lipca 2009 r. pas ulicy zajmowany był bez zezwolenia" to utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wg której zajęcie pasa miało miejsce od [...] do [...] lipca 2009 r. Nadto wg skarżącego posiadał on od zarządcy dróg P. P. decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że skarżący zajmował pas ul. H. od [...]-[...] lipca 2009 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc to do niniejszej sprawy należało więc zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.) Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz zgodność tej decyzji z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie natomiast z treścią przepisów art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ pierwszej instancji w swej decyzji przyjął, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia miało miejsce w dniach od [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2009 r. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "z ustalonego stanu faktycznego wynika, że odwołujący zajmował pas ulicy H. na podstawie zezwolenia w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] czerwca 2009 r. Bezspornym jest, że w dniach od [...] do [...] lipca 2009 r. pas ulicy był zajmowany bez zezwolenia." Zaznaczyć jednak należy, mocno to podkreślając, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który w tym zakresie – jak już powyżej wskazano- dokonał innych ustaleń. Natomiast organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w oparciu o jaki dowód dokonał ustaleń o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia od 11 do 13 lipca. Nadto skoro według organu odwoławczego zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia trwało przez krótszy okres czasu niż przyjął to organ pierwszej instancji to i kara powinna być niższa od kary wymierzonej przez organ pierwszej instancji. W związku z tym należy wskazać za art. 107 § 3 Kpa, iż obowiązkiem organu jest wskazanie faktów które uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł i że uzasadnienie nie może pozostawać w sprzeczności (w tym przypadku bardzo oczywistej) z sentencją. Jest to istotne uchybienie stanowiące rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i powinno już tylko choćby z tej przyczyny spowodować uwzględnienie skargi i uchylenie obu decyzji. Nie jest to bowiem błąd pisarski, który można by "naprawić" w trybie art. 115 § 1 Kpa. Jednakże dalsza analiza akt sprawy prowadzi Sąd także do wniosku, że doszło do naruszenia jeszcze innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca Spółka trafnie podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło dowód będący podstawą odwołania, tj. kwestię zgody zarządcy drogi w osobie P. P., co zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 7 i 80 Kpa. Prowadząc postępowanie rzeczą organu było mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w przepisach Rozdziału 2 Działu I Kpa, a w szczególności zawarte w przepisach art. 7, 8 i 14 Kpa. Art. 7 Kpa przewiduje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie należy pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). W tym miejscu zauważyć należy, że w niniejszej sprawie bardzo istotne znaczenie ma treść przepisów art. 14 § 1 i § 2. Pierwszy z nich statuuje pisemną formę załatwiania spraw, a § 2 wskazuje, że sprawy mogą być załatwione ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Skarżący podniósł w skardze (a wcześniej w odwołaniu), że dokonał uzgodnień co do dalszego zajmowanego pasa drogowego z pracownikiem Miejskiego Zarządu Dróg, wskazując jego imię i nazwisko. W toku dalszego postępowania należy więc przede wszystkim ustalić czy fakt taki rzeczywiście miał miejsce. Należy dołączyć do akt zakres czynności wskazanego przez skarżącego P. P., określić jego pozycję w strukturze organizacyjnej Miejskiego Zarządu Dróg we W. oraz ustalić, czy był on uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Należy także dokonać konfrontacji kierownika budowy J. K. (wskazanego jako osoba, która ze strony skarżącego dokonywała uzgodnień) z P. P. celem ustalenia faktycznej treści uzgodnień między nimi. Konieczne, więc będzie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej zgodnie z art. 89 § 2 Kpa. Bowiem zgodnie z treścią tego przepisu organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. Działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja stosująca zasady fair play w stosunku do współpracujących podmiotów. Problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Oczywiście w tym miejscu można się powołać na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Jest to jednak podejście formalistyczne, które w warunkach tej konkretnej rozpatrywanej sprawy nie znajduje aprobaty Sądu. Z treści skargi (a wcześniej i odwołania) wynika, że strony prowadziły negocjacje na temat przedłużenia zajęcia pasa drogowego i Spółka kierując się zaufaniem do organów Państwa mogła przypuszczać, że termin przedłużenia zajęcia pasa drogowego będzie przedłużony. Można było domniemywać, że osoba zatrudniona w organie administracji publicznej, która wydaje akt lub podejmuje czynność urzędową w imieniu organu korzysta z upoważnienia do działania w imieniu organów. Uzgodnienia niejasne nie powinny być podstawą rygorystycznych sankcji ani pułapką dla Spółki. Jak to już wyżej wskazano, w toku dalszego postępowania należy ustalić dokładną treść uzgodnień między P. P. pracownikiem Zarządu Dróg Miejskich we W. a wskazanym przedstawicielem inwestora (skarżącego), a także ustalić, czy z rozmowy tej została sporządzona jakaś adnotacja urzędowa lub protokół, co pozwoliłoby uznać, że złożono wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego. Dopiero dokładne ustalenia faktyczne pozwolą na wydanie nowej decyzji w sprawie. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1230 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na treści przepisu art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku oparto na treści art. 200 tej ustawy.