II SA/Bd 101/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. Ch. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracony dochód oddala skargę II SA/Bd 101/08 Uzasadnienie Na podstawie art. 119a pkt 1 w związku z art. 119a pkt 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 1 lutego 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania i wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy odbywającym ćwiczenia wojskowe (Dz. U. 2000 r., Nr 13, poz. 155), po rozpatrzeniu wniosku Rafała C. - Burmistrz Miasta C. decyzją [...] z dnia [...] października 2007 r. odmówił Rafałowi C., wypłaty świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za okres odbytych ćwiczeń wojskowych w dniach od [...] kwietnia do [...] czerwca 2007 r. Uzasadniając decyzję wskazano, iż obliczona zgodnie z § 10 i § 8 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 1998 r. w sprawie najniższego wynagrodzenia za pracę pracownika (Dz. U. z 1998 r., Nr 16, poz. 74 z późn. zm.) wysokość tego świadczenia wynosi 2. 254,67 zł, lecz należało uwzględnić przepis art. 119a ust. 6 ww. ustawy z 21 listopada 1967 r., zważywszy że R. C. wypłacono uposażenie w kwocie 4. 588,22 zł z tytułu odbywanych ćwiczeń. Skoro więc kwota tego uposażenia była większa niż wysokość świadczenia - należało odmówić wypłaty tego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. C. domagając się jej uchylenia i ustalenia utraconego dochodu na podstawie jego dochodu z okresu 3 miesięcy poprzedzających ćwiczenia i wypłaty tak ustalonego świadczenia. Wojewoda [...] decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 119a ww. ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. oraz ww. rozporządzenia z dnia 1 lutego 2000 r., i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniają swą decyzję organ wskazał, że ustalenie wysokości świadczenia rekompensującego oraz postępowanie w sprawie jego wypłaty regulują odpowiednio rozdział 3 oraz 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lutego 2000 r. Zgodnie z przepisem § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, świadczenie rekompensujące stanowi kwota dochodu uzyskanego przez żołnierza z prowadzonej samodzielnie działalności gospodarczej za ostatni rok podatkowy poprzedzający okres odbytych ćwiczeń wojskowych, podzielona przez 360 i następnie pomnożona przez liczbę dni odbytych ćwiczeń. Wysokość tej kwoty, w przeliczeniu na jeden dzień ćwiczeń, na wniosek żołnierza, stwierdza naczelnik urzędu skarbowego – w stosunku do żołnierzy prowadzących działalność gospodarczą (§ 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia do wniosku składanego do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego niezbędne jest załączenie m.in. zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego, określającego kwotę dziennego utraconego dochodu. Wnioskodawca takiego zaświadczenia nie przedłożył, bowiem postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił wydania takiego zaświadczenia, z uwagi na brak miesięcznych deklaracji składanych przez wnioskodawcę z aktualnie prowadzonej działalności gospodarczej w 2006 r. Rejestracji działalności której dotyczył wniosek R. C. dokonał bowiem [...] grudnia 2006 r. i termin jej rozpoczęcia określił na [...] stycznia 2007 r. Natomiast z informacji zawartych w piśmie [...] z dnia [...] października 2007 r. wynika, iż na podstawie posiadanej przez organ podatkowy dokumentacji nie ma też innej możliwości ustalenia kwoty dziennego utraconego dochodu przez ww. Wskazano, że w tym piśmie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego zawarł informację, iż w złożonym przez R. C. zeznaniu podatkowym Pit-36 za rok 2006 r. z tytułu prowadzenia innej pozarolniczej działalności gospodarczej za ostatni rok podatkowy, czyli rok 2006, wykazano dochód w wysokości 0,00 zł. Organ wskazał, że zgodnie z § 10 rozporządzenia ustalenie wysokości świadczenia rekompensującego żołnierzowi utracone dochody, dokonuje się w oparciu o § 8 ust. 1 pkt 1 pkt 3 tego rozporządzenia. Określa on, że świadczenie rekompensujące stanowi kwota najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, obowiązującego w okresie odbywania ćwiczeń, podzielona przez 30 i następnie pomnożona przez liczbę dni ćwiczeń. Kwota świadczenia rekompensującego wynosi zgodnie z wyliczeniem na podstawie rozporządzenia 2254,67 zł., natomiast R. C. otrzymał uposażenie z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych w wysokości 4588,22 zł. I dlatego z uwagi na to, iż kwota uposażenia otrzymanego w Jednostce Wojskowej jest wyższa niż wysokość należnego świadczenia rekompensującego odmówiono wypłaty świadczenia. Na powyższą decyzję R. C.. złożył skargę, zarzucając że łamie ona konstytucyjne prawo do równego traktowania oraz podstawową zasadę postępowania administracyjnego - pogłębianie zaufanie obywateli do organów państwa. Skarżący wskazywał, że świadczenie to powinno być ustalone w oparciu o dochód jaki uzyskał w 2007 r. w miesiącach poprzedzających ćwiczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd wydaje wyrok po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie akt sprawy i zgodnie z treścią art. 134 § 1 (in principio) ww. ustawy orzeka w granicach danej sprawy. Przepisy dotyczące rekompensaty utraconego przez żołnierza rezerwy w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych trwających dłużej niż dwadzieścia cztery godziny wynagrodzenia ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej zawarte są w Rozdziale 7 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) noszącym tytuł "Szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin". Ogólną zasadę ustanawia znajdujący się tam przepis art. 119a ust. 1 stanowiący, że żołnierzowi rezerwy, który odbył ćwiczenia wojskowe, z wyjątkiem ćwiczeń trwających do dwudziestu czterech godzin odbywanych w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochód z prowadzonej działalności gospodarczej, które mógłby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych. Ten warunek skrzący spełnił. Bowiem jak wynika z akt sprawy skarżący brał udział w ćwiczeniach wojskowych prowadzonych w dniach od [...] kwietnia 2007 r. do [...] czerwca 2007 r. (tj. przez 89 dni) w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych we W. Dalsze przepisy ww. art. 119a określają ogólne zasady ustalania wysokości tego świadczenia, stanowiąc m.in. w ust. 2, że świadczenie pieniężne za każdy dzień ćwiczeń wojskowych stanowi kwota 1/30 miesięcznego wynagrodzenia lub dochodu, o których mowa w ust. 1 pomnożona przez liczbę dni odbytych ćwiczeń wojskowych, z zastrzeżeniem ust. 3, który określa, że kwota dziennego świadczenia pieniężnego nie może być wyższa od 1/30 dwuipółkrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, którego wysokość ogłasza Prezes Głównego Urzędu Statystycznego. Dalsze przepisy art. 119a stanowią, że świadczenie pieniężne nie przysługuje żołnierzowi rezerwy powołanemu na ćwiczenia wojskowe, jeżeli otrzymał od pracodawcy wynagrodzenie za okres odbywania ćwiczeń wojskowych (ust. 4 – co oczywiście nie dotyczy skarżącego, który prowadzi działalność gospodarczą) i (ust. 5), że świadczenie pieniężne ustala i wypłaca wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza rezerwy, złożony nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych, z zastrzeżeniem ust. 6. Ten zaś stanowi, że świadczenie pieniężne wypłaca się w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz rezerwy otrzymał z tytułu ćwiczeń wojskowych. Zaznaczyć należy, że skarżący dochował wskazanego ustawowego terminu, bowiem ćwiczenia zakończył w dniu [...] czerwca 2007 r. a wniosek złożył w dniu [...] sierpnia 1997 r. Ustawodawca w przywoływanej ustawie z 21 listopada 1967 r. określił jednak tylko ogólne zasady dotyczące świadczenia rekompensującego. W art. 8 zawarł natomiast delegację ustawową stwierdzając, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób ustalania i wypłacania świadczenia pieniężnego, zwrotu wydatków z tego tytułu organom samorządu terytorialnego oraz tryb postępowania i właściwość organów w tych sprawach. Realizując udzieloną delegację Rada Ministrów w dniu 21 lutego 2000 r. wydała rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad ustalania i wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy odbywającym ćwiczenia wojskowe (Dz. U. Nr 13, poz. 155). Ustalenie wysokości świadczenia rekompensującego oraz postępowanie w sprawie jego wypłaty regulują przepisy rozdziału 3 ("Ustalanie wysokości świadczenia rekompensującego") zawarte w § 8 - 11 rozporządzenia oraz rozdziału 4 ("Postępowanie w sprawie wypłaty świadczenia rekompensującego") w § 12-18 rozporządzenia. Żołnierzy prowadzących przed powołaniem na ćwiczenia wojskowe działalność gospodarczą dotyczy przepis § 8 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z nim świadczenie rekompensujące stanowi kwota dochodu uzyskanego przez żołnierza z prowadzonej samodzielnie działalności gospodarczej za ostatni rok podatkowy poprzedzający okres odbytych ćwiczeń wojskowych, podzielona przez 360 i następnie pomnożona przez liczbę dni odbytych ćwiczeń wojskowych. Wysokość tej kwoty, w przeliczeniu na jeden dzień ćwiczeń wojskowych, na wniosek żołnierza, stwierdza niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku naczelnik urzędu skarbowego – w stosunku do żołnierzy prowadzących działalność gospodarczą (§ 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W myśl § 8 ust. 5 cyt. rozporządzenia, w przypadku gdy okresy pozostawania w stosunku pracy, służbowym lub prowadzenia działalności gospodarczej są krótsze niż okresy, o których mowa w ust. 1 pkt 2, (czyli roku podatkowego), podstawę wymiaru świadczenia rekompensującego oblicza się proporcjonalnie. Według § 15 ust. 2 rozporządzenia do składanego wniosku o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego należy dołączyć m.in. zaświadczenia o którym mowa w § 11 ust. 2 tego rozporządzenia tj. zaświadczenie naczelnika urzędu skarbowego, określające kwotę dziennego utraconego dochodu. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T., do którego skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie wymaganego przepisami zaświadczenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił wydania takiego zaświadczenia, z uwagi na brak miesięcznych deklaracji składanych przez wnioskodawcę z działalności gospodarczej w 2006 r., ponieważ rejestracji działalności której dotyczył wniosek, skarżący dokonał [...] grudnia 2006 r. i termin jej rozpoczęcia określił na [...] stycznia 2007 r. Z akt sprawy wnika także, że Burmistrz Miasta C. wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w T. z pytaniem, czy urząd ten nie ma innej możliwości ustalenia kwoty dziennego utraconego dochodu żołnierza rezerwy na podstawie dostępnej dokumentacji, innej niż miesięczne deklaracje podatkowe. Z odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] października 2007 r. wynika, iż na podstawie posiadanej przez organ podatkowy dokumentacji nie ma też innej możliwości ustalenia kwoty dziennego utraconego dochodu przez skarżącego. Wskazano, że będzie to możliwe do ustalenia na podstawie zeznania o wysokości uzyskanego dochodu lub poniesionej straty po zakończeniu roku podatkowego. Z dokumentu tego wynika także, iż w złożonym przez skarżącego zeznaniu podatkowym PIT-36 za rok 2006 z tytułu prowadzenia innej pozarolniczej działalności gospodarczej za ostatni rok podatkowy, czyli rok 2006 r., a więc czasokres wskazany w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia skarżący wykazał zerowy dochód. Nie można więc było w tej sytuacji dokonać obliczenia wysokości świadczenia rekompensacyjnego według zasad wskazanych w § 8 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia nawet uwzględniwszy treść § 8 ust. 5 skoro - należy to jeszcze raz podkreślić – w roku 2006 r., a więc ostatnim roku podatkowym poprzedzającym ćwiczenia wojskowe skarżącego odbyte w 2007 r., dochód skarżącego był zerowy. Należy jeszcze dodatkowo zauważyć, że regulacja ust. 5 § 8 rozporządzenia zakłada, że żołnierz rezerwy odbywający ćwiczenia wojskowe w ostatnim roku poprzedzającym ćwiczenia miał jakieś wynagrodzenie czy dochód tyle, że nie przez cały rok. Tylko bowiem w sytuacji gdy było wynagrodzenie lub dochód można dokonać proporcjonalnego obliczenia. Gdy natomiast wynagrodzenia lub dochodu nie było, nie ma w oparciu o co dokonywać proporcjonalnego obliczenia. Tymczasem skarżący w 2006 r. nie osiągnął jakiegokolwiek dochodu. I właśnie taka sytuacja - tj. zupełny brak dochodu w ostatnim roku podatkowym poprzedzającym ćwiczenia wojskowe została przewidziana w przepisach omawianego rozporządzenia z dnia 1 lutego 2000 r. Jego § 10 stanowi, że w przypadku gdy prowadzona przez żołnierza działalność gospodarcza nie przynosiła dochodu lub przynosiła straty w ostatnim roku podatkowym poprzedzającym okres odbywania ćwiczeń wojskowych, ustalenia wysokości świadczenia rekompensującego żołnierzowi utracone dochody, dokonuje się w oparciu o § 8 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia. Ten zaś stanowi, że świadczenie rekompensujące stanowi kwota najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, obowiązującego w okresie odbywania ćwiczeń, podzielona przez 30 i następnie pomnożona przez liczbę dni odbytych ćwiczeń wojskowych. Ćwiczenia skarżącego trwały – jak wynika z zaświadczenia Komendanta Wyższej Oficerskiej Szkoły Wojsk Lądowych we W. z dnia [...] czerwca 2007 r. i [...] czerwca 2007 r. - od [...] kwietnia do [...] czerwca 2007 r. tj. 89 dni. Analiza przywoływanych przepisów ww. ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku służby wojskowej oraz przepisów ww. rozporządzenia z dnia 1 lutego 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy odbywającym ćwiczenia wojskowe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że obwiązujące prawo nie przewiduje innych niż przedstawione zasad ustalania świadczenia rekompensacyjnego. W szczególności w świetle obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisów nie jest dopuszczalne ustalenie wysokości tego świadczenia w sposób proponowany i oczekiwany przez skarżącego. Zdaniem skarżącego należało je ustalić w oparciu o jego dochody prowadzonej od [...] stycznia do [...] marca 2007 r. działalności gospodarczej a więc w trzech miesiącach bezpośrednio poprzedzających odbywanie w okresie trzech następnych miesięcy ćwiczeń wojskowych. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że takie właśnie ustalenie wysokości świadczenia byłoby naruszeniem prawa! Nie można też podzielić wywodów skarżącego zaprezentowanych w skardze o naruszeniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji wskazanych w skardze zasad. W szczególności w działaniu organu nie można dopatrzyć się naruszenia przywołanej przez skarżącego zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie naruszył jej ani ustawodawca ustalając określone zasady świadczenia rekompensującego w zależności od sytuacji w jakiej przed powołaniem na ćwiczenia wojskowe przekraczające 24 godziny był ubiegający się o świadczenie, ani też organ postępujący według przewidzianej obowiązującym prawem procedury. Naruszeniem tej zasady równości byłoby np. a priori wyeliminowanie osób prowadzących działalność gospodarczą do świadczenia rekompensującego spośród osób uprawnionych, czy też stosowanie procedury nie mającej podstawy prawnej, czy też np. uzależnienie ustalenia świadczenia rekompensacyjnego tylko od dochodów w roku poprzedzającym ćwiczenia wojskowe, bez przewidzenia sytuacji regulowanej § 10 rozporządzenia. Skoro zaś mowa o podstawowych zasadach to wypada w tym miejscu wskazać na wyrażone w art. 6 i 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zasady państwa prawa i praworządności. Zgodnie z nimi organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności. Przywoływana zaś przez skarżącego zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może być interpretowana w sposób oczekiwany przez skarżącego jako nakaz rozstrzygania wątpliwości na korzyść uczestnika postępowania. Pomijając zasadność takiego jak proponuje skarżący interpretowania zasady art. 8 kpa (" organ... wątpliwości rozstrzyga na korzyść uczestników postępowania" – co wydaje się być dalekim echem zasady in dubio pro reo z postępowania karnego, w którym zresztą zasada ta dotyczy ustaleń faktycznych a nie stanu prawnego), należy stanowczo podkreślić, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do sposobu ustalenia wysokości świadczenia rekompensującego. Są one jasno i precyzyjnie określone w przytoczonych przepisach ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz wydanego w oparciu o zawartą w niej delegację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lutego 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania i wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy odbywających ćwiczenia wojskowe. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należało - w związku z brzmieniem § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1 lutego 2000 r. dokonać sprawdzenia dalszego toku postępowania w tym także prawidłowości działań arytmetycznych. Otóż w chwili wydania zaskarżonej decyzji wysokość najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników określały przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 stycznia 1998 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 74 w późn. zm.). Ostatnia nowelizacja tego rozporządzenia dokonana rozporządzeniem tegoż ministra z 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. Nr 121, poz. 1308) określała wysokość tego wynagrodzenia na 760,- złotych. Sprawdzenie działań arytmetycznych dokonanych przez organ (760 zł : 30 dni x 89 dni ćwiczeń) prowadzi do wniosku o prawidłowości wyliczeń wysokość przysługującego skarżącemu świadczenia rekompensacyjnego. Tak więc i w tym zakresie działanie organu było prawidłowe. W ten sam sposób należy ocenić dalsze działania organu polegające na odliczeniu w zgodzie z przywołanym już § 8 ust. 5 rozporządzenia z 1 lutego 2000 r. kwoty przyznanego na podstawie odrębnych przepisów uposażenia, które skarżący otrzymał z tytułu odbywania ćwiczeń wojskowych. Jak wynika z przywołanych zaświadczeń wynosiło ono 4.588,22 zł. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.