II SA/Bd 1010/17

Dnia 20 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 roku sprawy ze skargi P. N. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Rada Gminy, na podstawie art. 11a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2016 r. Uchwała została zaskarżona przez P. N., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej powoływanej też jako "u.s.g.") w zw. z art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.), poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym. Uchwała zawiera zapis, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz opublikowaniu w BIP. Taki akt nie może wywołać skutków prawnych. Zdaniem skarżącego, uchwała zawiera normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, przez co stanowi akt prawa miejscowego, zatem organ wadliwie nie zakwalifikował zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego, co powoduje, że akt nie mógł uzyskać mocy obowiązującej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, negując stanowisko skarżącego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Organ podkreślił, że adresatem przepisów uchwały nie jest wspólnota samorządowa, którą tworzą wyłącznie mieszkańcy gminy. Zaznaczył, że nie zawiera ona żadnego przepisu, który nakładałby jakikolwiek obowiązek na członka wspólnoty samorządowej czy też, który stanowiłby instrument prawny, umożliwiający wyegzekwowanie określonych zachowań na wspólnocie samorządowej. O tym, czy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, decyduje treść konkretnego programu. Akt prawny tylko wtedy jest aktem prawa miejscowego, gdy ustawa tak stanowi, a wobec programu opieki nad zwierzętami ustawodawca nie wskazał, że stanowi akt prawa miejscowego, lecz wprost zaznaczył, że jest to akt o charakterze prognozy, planu, nie kreujący praw i obowiązków obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżoną uchwałę podjęto m.in. na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jak wynika z uzasadnia uchwały, program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z załącznika nr 1 do uchwały wynika, że wymienione czynności stanowią priorytetowe zadania programu. Istota sporu między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii czy ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego Prokuratora, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże pomimo tego nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, warunkującej uzyskanie przez nią mocy obowiązującej, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienny pogląd prezentuje organ stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.,) oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Z Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2). Akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) Warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). W świetle powołanych przepisów, cechami aktów prawa miejscowego jest to, że są to akty prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów pranych. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie do przepisów porządkowych. W przypadku spraw dotyczących zapewnienia opieki oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i ich wyłapywania, upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera powołany wyżej przepis art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Jednocześnie wskazuje w art. 2 ust. 1, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (poza wyjątkiem określonym w ust. 2, dotyczącym jedynie aktów normatywnych niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących, których ogłoszenie wyłącza odrębna ustawa). W myśl art. 4 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (taki charakter ma akt prawa miejscowego), ogłoszone w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego - dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. Skoro art. 4 wiąże wejście w życie aktu z jego ogłoszeniem, stwierdzić należy, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, wymaga dla wejścia w życie, ogłoszenia w dzienniku urzędowym (z wyjątkiem przepisów porządkowych, które w świetle art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Dla przesądzenia zatem, czy w przedmiotowej sprawie istniał obowiązek publikacji zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym (w tym wypadku wojewódzkim), decydujące znaczenie miało rozstrzygnięcie, czy zaskarżana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Oprócz podanych powyżej cech takiego aktu, dla zakwalifikowania danego aktu, stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady- generalny (normy ogólne). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu dany akt prawny. Sposób powinnego zachowania, wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych). Określone w treści programu zasady postępowania, opisane w zadaniach priorytetowych, dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych, co wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Kolejną cechą norm właściwych dla aktu prawa miejscowego jest, by adresat takich norm był określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). W ocenie Sądu, zaskarżonej uchwale należy przypisać cechy aktu prawa miejscowego. Jest to akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który ją ustanowił, choć niewątpliwie, w dominującym zakresie, zapisy uchwały nie mają cech norm pozwalających na ich zakwalifikowanie jako norm właściwych dla aktu prawa miejscowego tj. zawierających normy generalne. Dotyczy bowiem przede wszystkim norm skierowanych bezpośrednio do konkretnych adresatów. Przyjmuje się jednak, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego Należy zauważyć, że w ocenianym akcie, personalny zasięg oddziaływania przepisów uchwały, nie obejmuje wyłącznie jednostek organizacyjnych gminy i podmiotów podległych (służbowo, organizacyjnie) organowi wydającemu uchwałę, gdyż nie są nimi podmioty określone w § 2 ust. 2 pkt 5, § 3 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały. W przypadku tych podmiotów, nie ma też żadnej więzi prawnej w postaci umowy, łączącej te podmioty z uchwałodawcą. Wykonawca uchwały, realizujący zadania w zakresie zapobiegania bezdomności i opieki nad bezdomnymi zwierzętami został w wymienionych przypadkach, określony nazwą generalną, gdyż przepisy odnoszą się do generalnie określonych organizacji społecznych, stowarzyszeń, organizacji pozarządowych, których statutowym celem działania jest ochrona i opieka nad zwierzętami. Wobec tego przedmiotowa uchwała nie może być traktowana jako akt prawa wewnętrznego. Na marginesie poczynionych uwag, wymaga jedynie nadmienić, że dany akt normatywny nie musi być zaadresowany do wszystkich rodzajów adresatów, do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, gdyż w pewnych sprawach ograniczenie kręgu adresatów wynikać może z przedmiotu materii objętej aktem normatywnym, czy też podstawy prawnej wydania aktu. Nie można tu jednak pominąć faktu, że zasięg i zakres oddziaływania przepisów uchwały dotyczy wszystkich mieszkańcy gminy. W tym stanie rzeczy argumenty i zarzuty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną uchwałę należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego. Stanowisko, że tego typu akty są aktami prawa miejscowego, aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/ query). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - jako określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy, program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast, sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Zdaniem tutejszego Sądu nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza , iż dyspozycje norm programu, mimo iż w dominującej części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. Uwzględniając zatem okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które jak podkreślono powyżej, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W przedmiotowej sprawie Rada nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz opublikowaniu w BIP na terenie gminy, co narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.