II SA/Bd 1011/04

Dnia 25 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA: Renata Owczarzak Asesor WSA: Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 roku, nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej S. w W. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 1011/04 UZASADNIENIE W wyniku toczącego się od 30 września 1997 r. postępowania administracyjnego Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty I. z dnia [...] 2004 r. odmawiającą S. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie parkingu wraz z lokalizacją stacji paliw płynnych z myjnią samochodową na działce nr [...] u zbiegu ulic N. i K. w I. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że swoją decyzją z dnia [...] 2003 r. uchylił w całości decyzję Starosty I. z dnia [...] 2003 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. pozwolenia na budowę ww. stacji paliw płynnych, a decyzją z dnia [...] 2004 r. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2003 r. umarzające postępowanie w tej sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzjach tych Wojewoda wskazał na fakty, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazał również, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawierał szereg uchybień i nieprawidłowości i nie spełniał wymogów zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a załączone do dokumentacji uzgodnienia straciły ważność. W toku ponownego rozpatrywania na wezwanie Starosty I. strona dokonała uzupełnień i oświadczyła, że tym samym spełniła wszystkie zastrzeżenia i uwagi zawarte w ww. decyzjach Wojewody. Jednakże po dokonaniu tych uzupełnień organ I instancji stwierdził, że nadal istnieją braki w złożonych dokumentach i postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2004 r. wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Według Wojewody oceniającego zasadność i zgodność z prawem decyzji Starosty Inowrocławskiego pod kątem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, skarżąca Spółka nie usunęła wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty z [...] 2004 r. Brak jest bowiem zgody zarządcy drogi powiatowej na wykonanie zjazdu z Al. N. oraz zgody zarządcy drogi gminnej zezwalającej na przebudowę istniejącego zjazdu z ul. K. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyrażenie takiej zgody następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Według Wojewody w postępowaniu administracyjnym opartym na art. 29 ustawy o drogach publicznych rozstrzyga się wyłącznie kwestię zgody na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej do określonej działki. Projekt wykonania takiego zjazdu jest natomiast zatwierdzany łącznie z udzieleniem pozwolenia na budowę w postępowaniu prowadzonym przed organem właściwym w sprawach nadzoru architektoniczno - budowlanego. Przyznając, że słusznie w odwołaniu skarżąca Spółka zwróciła uwagę na decyzję Wojewody B. z [...] 1997 r. zatwierdzającą warunki hydrologiczne z projektem monitoringu lokalnego dla projektowanej stacji paliw, to jednak na załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę egzemplarzu brak jest klauzuli o fakcie jego zatwierdzenia przez geologa wojewódzkiego. Mimo nałożenia takiego obowiązku przez organ I instancji, brak ten nie został również przez inwestora usunięty. Wojewoda zwrócił też uwagę, że stanowisko Starosty poparło Ministerstwo Zdrowia, uznając je za zasadne z uwagi na konieczność ochrony strefy uzdrowiskowej, gdyż projektowana inwestycja zlokalizowana została w strefie "B" ścisłej ochrony uzdrowiskowej, w bezpośrednim sąsiedztwie strefy "A". Ministerstwo zwróciło uwagę, że lokalizacja inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska jest wprost sprzeczna ze statutem uzdrowiska Inowrocław, a zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), art. 106 § 1 i 5 kpa oraz statutem uzdrowiska I. w stosunku do takich inwestycji wymagana jest opinia Ministra Zdrowia. Pomimo to inwestor nie zwrócił się do Ministra o zaopiniowanie lokalizacji ww. przedsięwzięcia, natomiast otrzymało ona negatywną opinię Naczelnego Lekarza Uzdrowiska I. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych przez Starostę I. w jego decyzji Wojewoda nie potwierdził istnienia braków wskazanych w dokumentacji inwestora przez organ I instancji. Według Wojewody przedstawiając umowę dzierżawy terenu objętego wnioskiem inwestycyjnym strona spełniła warunek określony w art. 34 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nieruchomość, na której zlokalizowano inwestycje stanowi teren zurbanizowany oznaczony w rejestrze ewidencji gruntów symbolem "Bp", zgodnie więc z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest on gruntem rolnym, a tym samym nie podlega wyłączeniu z produkcji rolnej - czego wykazania domagał się Starosta. Wojewoda uznał też, że brak podstaw do weryfikowania przez organy właściwe w sprawie wydawania pozwolenia na budowę oceny oddziaływania na środowisko sporządzonej przez rzeczoznawców z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa i uzgodnionej przez Wojewodę B. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. Nie ma też podstaw do kwestionowania w obecnym postępowaniu zgodności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. O tej zgodności rozstrzyga bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Prawidłowość wydanej dla terenu inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta I. z dnia 30 kwietnia 1997 r. była przedmiotem kilkakrotnego badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda zwrócił jednakże uwagę, że Ministerstwo Zdrowia stwierdziło jednoznacznie, że lokalizacja przedmiotowej stacji paliw płynnych jest niezgodna planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a ponadto wydanie jej bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, poprzez nie zaznajomienie się z całością akt sprawy. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że spośród dwunastu braków formalnych wyliczonych przez Starostę I. Wojewoda [...] za zasadne uznał dwa: brak uzgodnień komunikacyjnych i brak zatwierdzenia warunków hydrologicznych przez geologa wojewódzkiego, wskazując samodzielnie tylko jeden nowy brak dokumentacji - brak uzgodnień Ministra Zdrowia. Jednakże zdaniem skarżącej dokumentacja braków tych nie posiada, a wskazania Wojewody wynikają z błędnej interpretacji prawa materialnego. W zakresie uzgodnień komunikacyjnych skarżąca zwróciła uwagę, że wbrew twierdzeniom Wojewody znajdują się one w aktach sprawy, natomiast Wojewoda błędnie uznaje, że powinny mieć one formę decyzji administracyjnych. Obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej pojawił się dopiero w grudniu 2003 r., wskutek zmiany brzmienia art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 10 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie innych ustaw do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, toteż uzyskane przez inwestora przed grudniem 2003 r. uzgodnienia nie musiały mieć formy decyzji administracyjnej. Wymóg zatwierdzenia warunków hydrologicznych przez geologa wojewódzkiego zdaniem skarżącej Spółki wynika z braku analizy przez Wojewodę zmian w Prawie geologicznym i górniczym tj. zmian treści art. 101 tegoż Prawa. W czasie, gdy Wojewoda B. zatwierdził opracowanie określające warunki hydrogeologiczne, wojewoda był organem uzgadniającym i nie działał, tak jak później, przy pomocy geologów wojewódzkich. Decyzja Wojewody B. jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, a zmiana kompetencji nie powoduje jej nieważności. Fakt, że nie istnieje organ administracji będący Wojewodą Bydgoskim nie powoduje, że decyzje wydawane przez ten organ stały się nieważne. W kwestii braku uzgodnienia Ministra Zdrowia zdaniem skarżącej Starosta I. nie miał podstaw prawnych do występowania z zapytaniami do Ministra Zdrowia i Naczelnego Lekarza I. (naruszenie art. 7 Kpa). Strona nie była ponadto informowana ani o wystąpieniu Starosty, ani też o uzyskanych odpowiedziach. Co więcej uzgodnienie takie następuje w innym postępowaniu tj. postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca Spółka zwróciła też uwagę na długotrwałość prowadzonego postępowania, ciągłe wynajdywanie nowych braków dokumentacji, co prowadzi do stwierdzenia, że jest ono prowadzone z naruszeniem art. 7 i 8 Kpa oraz z naruszeniem określonej w art. 12 Kpa zasady szybkości i prostoty postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o Jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że zgoda zarządu drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi do nieruchomości przyległych zawsze miała formę decyzji administracyjnej, co konsekwentnie przyjmował w swoich orzeczeniach Naczelnych Sąd Administracyjny. Wojewoda podniósł także, że nigdy nie twierdził, iż decyzja Wojewody B. z dnia [...] 1997 r. zatwierdzająca warunki hydrogeologiczne dla projektowanej stacji paliw stała się nieważna. Wskazał jedynie na fakt, że na załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę egzemplarzu brak było klauzuli o jego zatwierdzeniu. Zarzut skarżącego jest więc jedynie wynikiem niezrozumienia tego stwierdzenia Wojewody. Wojewoda pokreślił także, że lokalizacja inwestycji jest wprost sprzeczna ze statutem Uzdrowiska Inowrocław, wskutek czego otrzymała ona negatywną opinię Naczelnego Lekarza Uzdrowiska, którego poparło Ministerstwo Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże Sąd nie w pełni podziela argumentację skarżącej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane właściwy dla wydania pozwolenia na budowę organ odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w przypadku, kiedy pomimo nałożonego na stronę obowiązku usunięcia naruszeń wymogów określonych w ust. 1 tegoż artykułu, nieprawidłowości te we wskazanym terminie nie zostaną usunięte. Tak więc organ nie może w sposób dowolny wskazywać na braki w dokumentacji złożonej przez stronę dla potrzeb -wydania przedmiotowej decyzji, ale może żądać jej uzupełnienia tylko w takim zakresie, w jakim zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego może tę dokumentację badać. Zasadnie wobec tego Spółka zarzuca Wojewodzie, iż bezpodstawnie wskazał na brak pozytywnej opinii Ministra Zdrowia. Opinia taka była wymagana w postępowaniu administracyjnym, którego celem było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w toku postępowania administracyjnego w wyniku którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla skarżącej Spółki), natomiast art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakazujący organowi wydającemu pozwolenie na budowę kontrolować zgodność projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia tegoż organu ani do samodzielnego kontrolowania prawidłowości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani tym bardziej do powtarzania czynności zastrzeżonych na potrzeby postępowania w którym taka decyzja jest wydawana, w tym czynności zasięgania opinii właściwych organów. Nie było też zasadne wskazanie przez Wojewodę jako braku dokumentacji - braku klauzuli geologa wojewódzkiego na załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę egzemplarzu opracowania hydrologicznego. Nie tylko bowiem, jak słusznie podkreśla skarżąca Spółka, w momencie wydania decyzji zatwierdzającej to opracowanie zadania organu administracji geologicznej wojewoda wykonywał bezpośrednio, a nie działając przy pomocy geologów wojewódzkich, ale ponadto w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze brak jest wymagania, aby potwierdzeniem wydania decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną (art. 45 ust. 1 ustawy według jej brzemienia obowiązującego w roku 1997) miałoby być oznaczenie egzemplarza dokumentacji w jakiś szczególny sposób (klauzula o zatwierdzeniu). Istotne jest jedynie, aby możliwa była identyfikacja (np poprzez odpowiednio precyzyjne określenie w decyzji), jakiej dokumentacji geologicznej dotyczy decyzja zatwierdzająca. Zasadnie natomiast Wojewoda wskazał, że wydawanie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej zarówno przed jak i po zmianie brzmienia art. 29 ustawy z 21 marca 1995 r. o drogach publicznych wymagało formy decyzji administracyjnej. O konieczności stosowania tej formy nie przesądza bowiem tylko wyraźne wskazanie jej w ustawie jako właściwej dla danego rozstrzygnięcia, ale powinna być ona stosowana także wtedy, kiedy przemawiają za tym cechy samego rozstrzygnięcia, a w szczególności jego władczy charakter i skierowanie go na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków. Należy przy tym pokreślić, że decyzją administracyjną jest nie tylko dokument noszący takie oznaczenie. Za decyzję należy uznawać także taki akt pisemny organu administracji, które posiada minimum elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 Kpa tj. określenie autora decyzji, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (patrz B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 6 zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str.497). Cechy takich rozstrzygnięć posiadały niektóre adnotacje (tj. nie dotyczące tylko oznakowania i organizacji ruchu) i pisma wskazane przez Spółkę w skardze, w szczególności pismo Urzędu Miasta I. z dnia 15 listopada 2000 r., czego Wojewoda dokonując rozstrzygnięcia w sprawie nie uwzględnił. Nie zbadano także, czy owe pisma zostały wydane przez właściwe organy, oraz czy zostały podpisane przez osoby posiadające stosowne upoważnienie ustawowo wskazanego zarządcy drogi, a w przypadku pisma z 15 listopada 2000 r. - czy zgoda na wjazd przedstawiony "w koncepcji z wydzielonym prawoskrętem" dotyczy tego samego rozwiązania, które zostało przedstawione w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ administracji nie dopełnił więc wskazanego w art. 77 Kpa obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Należy ponadto zauważyć, że w aktach sprawy brak jest pisemnego potwierdzenia, że zgodnie z art. 10 Kpa strona miała możliwość zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, w tym z uzyskaną w toku postępowania odwoławczego opinią Ministra Zdrowia. Opinia ta była jedną z przyczyn wydania decyzji utrzymującej w mocy odmowną decyzję organu I instancji, naruszenie w tym zakresie miało więc wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia całości skargi, stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 200 ww. ustawy, biorąc pod uwagę wysokość poniesionego wpisu, koszty zastępstwa procesowego stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a także wysokość uiszczonej opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.