II SA/Bd 1012/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska–Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Dyrektora [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminowi do wniesienia reklamacji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2021r. Dyrektor Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." – w związku z art. 14 ust. 2 oraz art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako: "Prawo wodne" – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. (dalej Skarżącą) reklamacji, dotyczącej informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne – odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód [...]. Organ wyjaśnił, że [...] stycznia 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji rocznej Skarżącej opłatę stałą w wysokości [...] zł. Powołana informacja została doręczona adresatowi [...] lutego 2021 r. Dalej organ wskazał, że [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu) Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty ustalonej w informacji rocznej. Organ wyjaśnił, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje go do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia reklamacji. Regulacja ta znajduje zaś zastosowanie w odniesieniu do reklamacji – co wynika z art. 14 ust. Prawa wodnego. Reklamacja została złożona przez Skarżącą po upływie 14 dni od dnia doręczenia stronie informacji rocznej. Na ostateczne postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył pełnomocnik Skarżącej, zarzucając naruszenie: - przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw wprowadzony nowelizacją z 9 grudnia 2020r. (Dz. U. z 2020r. poz. 1842) – co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyznaczenie dodatkowego terminu (30-dniowego) na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie wniosku Skarżącej, - przepisów postępowania – art. 7, art. 28, art. 77 oraz art. 105 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenia materiału dowodowego z naruszeniem zasad wiedzy, logiki oraz prawidłowego co do uznania faktycznego zarządcy drogi, czasu, sposobu przejścia zarządu drogi skutkiem czego przyjęto, że Skarżąca jest zobowiązana do zapłaty opłaty rocznej za sługi wodne, - naruszenie prawa materialnego – art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 411 Prawa wodnego – poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że w myśl art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odcinek drogi krajowej od 91+740 do 118+150 km został pozbawiony kategorii drogi krajowej i przeszedł w administrację Zarządu Dróg Wojewódzkich w B.. Mając powyższe zarzuty na uwadze pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia, a nadto o zobowiązanie organu do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145a p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej przedstawił argumenty uzasadniające, w jego ocenie, zasadność wniesionej reklamacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia przez Skarżącą reklamacji, dotyczącej informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne z dnia [...] stycznia 2021 r. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do art. 273 ust. 1 Prawa wodnego podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Z kolei w myśl ust. 2 powołanego artykułu reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22. Zgodnie z art. 273 ust. 5 Prawa wodnego, w razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. Stosownie zaś do treści ust. 6 tego przepisu, w razie nieuznania reklamacji, te same organy, określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Jak wynika z powyższego, ustawodawca w ustawie Prawo wodne z 2017 r. wprowadził szczególny tryb określania opłaty za usługi wodne: poprzez skierowanie do podmiotu zobowiązanego informacji (a nie expressis verbis decyzji), możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia o opłacie zawartego w informacji - niedewolutywnym środkiem zaskarżenia jakim jest reklamacja, wydanie ponownej informacji (w przypadku uznania reklamacji) oraz decyzji administracyjnej (w przypadku nieuznania reklamacji). Mając powyższe regulacje na uwadze nie można pominąć treści art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3 - 6 (w pkt 5 tego przepisu wymieniono dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). A to oznacza, że postępowanie przed organami Wód Polskich jest postępowaniem administracyjnym rządzącym się regułami k.p.a. (oczywiście z odmiennościami uregulowanymi w Prawie wodnym). W konsekwencji, przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania w przedmiocie określenia opłaty za usługi wodne, a więc i w zakresie w jakim w postępowaniu tym podlegają załatwieniu środki zaskarżenia. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że skoro reklamacja od informacji o wysokości opłaty jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne to - przy zastosowaniu regulacji k.p.a. - środek zaskarżenia złożony z uchybieniem terminu nie może prowadzić do wydania decyzji merytorycznej. W takim zaś przypadku powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 134 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego i spóźniona reklamacja powinna zostać załatwiona postanowieniem o wniesieniu reklamacji z uchybieniem terminu. W niniejszej sprawie informacja kwartalna ustalająca Skarżącej roczną opłatę stałą za usługi wodne została doręczona adresatowi [...] lutego 2021 r. Skarżąca złożyła natomiast reklamację na powyższą informację kwartalną [...] marca 2021 r. (data nadania reklamacji). Oznacza to, że reklamacja została złożona po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego – co obligowało organ do wydania postanowienia stwierdzającego wniesienie reklamacji z uchybieniem terminu w oparciu o art. 134 k.p.a. Powyższe okoliczności są bezsporne i nie są kwestionowane przez żadną ze stron. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. – dalej "ustawy z 2 marca 2020r."). Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust.1), a w zawiadomieniu tym organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku zaś, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że powyższa regulacja stanowi odstępstwo od art. 58 § 2 k.p.a., zgodnie, z którym prośbę o przywrócenie terminu należy złożyć w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W ocenie Sądu przytoczony wyżej przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. w odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia reklamacji (o której jest mowa w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego) wydłuża jedynie czas na jego złożenie z 7 dni do 30 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Nie mają zaś w sprawie przepisy ust. 1 – 2 art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020r. Termin do wniesienia reklamacji na informację o wysokości opłat za usługi wodne jest swoistym środkiem zaskarżenia, który nie został wymieniony w punktach 1-6 ust. 1 omawianego artykułu. W szczególności - nie jest terminem prawa materialnego, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej. Wniesienie reklamacji nie jest również czynnością kształtującą prawa i obowiązki Skarżącej. Zdaniem Sądu nie jest też terminem zawitym, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Zauważyć bowiem należy, że w przepisach Prawa wodnego poza wniesieniem reklamacji przewidziano także inny tryb kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty stałej za usługi wodne. Polega on na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne decyzji określającej wysokość opłaty stałej, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego. Skorzystanie ze strony z przyspieszonego trybu postępowania poprzez wniesienie reklamacji, która nie mogła być rozpoznana merytorycznie z uwagi na niezachowanie terminu do jej wniesienia nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji w sytuacji określonej w art. 271 ust. 7 Prawa wodnego. Niedochowanie zatem terminu do wniesienia reklamacji nie pozbawia Skarżącej możliwości kwestionowania nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za usługi wodne w razie wydania stosownej decyzji. Sąd zauważa, że Skarżąca dotychczas nie zgłosiła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia reklamacji. Nie powołała się nawet na jakiekolwiek okoliczności stanowiące przeszkodę do zachowania 14-dniowego terminu do jej wniesienia. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organowi naruszenie art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020r. Pozostałe zarzuty skargi nie podlegają rozpatrzeniu albowiem odnoszą się do kwestii merytorycznych. Sąd rozpoznając skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, ogranicza się zaś jedynie do zbadania prawnych przesłanek wydania takiego postanowienia, nie jest natomiast uprawniony do oceny informacji o wysokości opłaty rocznej kierowanej do strony. Mając na uwadze niezasadność zarzutów skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.