II SA/Bd 1013/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie [...] – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...].AJ.Eg, 2. umarza postępowanie w sprawie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Postanowieniem w sprawie zgłoszonych zarzutów z dnia [...].05.2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, dalej powoływana jako u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na skutek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...].04.2017 r., nr [...], wobec niewykonania zaleceń wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].04.2016 r., znak: [...], którą to nałożono obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego - pawilonu usługowego przynależnego do [...] S. usytuowanego w pasie drogowym przy ul. M. [...] w T. - nie uwzględnił zarzutów wniesionych przez R. sp.j. pismem z dnia [...].05.2017 r., dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na skutek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...].04.2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego z dnia [...].12.2016 r., znak [...], zostało zgodnie z art. 39 K.p.a. wysłane na adres wskazany przez zobowiązanego w toku postępowania administracyjnego i prawidłowo doręczone [...].12.2016 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanym na skutek zażalenie wniesionego przez R. sp.j. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 oraz art. 33 § 1 pkt 7 w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB Powiatu Grodzkiego w T., analizując treść zażalenia z dnia [...].05.2017 r. na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, uznał, że strona zobowiązana zgłosiła w nim zarzut oparty na podstawie art. 33 ust 1 pkt 7 u.p.e.a., tj. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1. Zarzut ten organ egzekucyjny rozpatrzył zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].04.2017 r. W zażaleniu zobowiązana spółka wskazała m.in., że podstawą zarzutów nie był art. 33 pkt 7 u.p.e.a., jak twierdzi organ, a art. 121 § 4 i § 5 cyt. ustawy (tj. istotą zarzutów nie był fakt, że brakowało uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia - okoliczność bezsporna, ale zarzut merytoryczny wskazujący na brak uzasadnienia wyboru metody obliczenia wskazanej grzywny). Ustosunkowując się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że podstawą zarzutów mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Ponadto, zarzuty nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Tak więc oparcie zarzutów na innych podstawach, niż wskazane w art. 33 u.p.e.a, skutkować powinno pozostawieniem zarzutów bez rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia z [...].05.2017 r. napisano m.in: "Ponadto organ nie zastosował w przedmiotowej sprawie instytucji upomnienia oraz tym samym pozbawił obowiązaną spółkę możliwości dobrowolnego wykonania decyzji. Nagromadzenie tych wszystkich nieprawidłowości powoduje, iż postanowienie jest niezgodne z prawem i powinno być uchylone, a wręcz postępowanie w tej sprawie winno być umorzone albowiem zachodzi powaga rzeczy osądzonej." W ocenie organu odwoławczego treść ta uprawniała organ pierwszej instancji do uznania, że został podniesiony - wynikający z art. 33 ust 1 pkt 7 u.p.e.a - zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, zatem zarzut został rozpatrzony zaskarżonym postanowieniem. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, PINB Powiatu Grodzkiego w T., mimo wcześniejszego niewłaściwe doręczonego upomnienia, ponownie rozpatrując sprawę przesłał zobowiązanej spółce upomnienie z [...].12.2016 r., znak: [...], zawierające wezwanie do dobrowolnego wykonania ciążącego na spółce obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, które zostało doręczone w dniu [...].12.2016 r. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przy czym, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W rozpatrywanym przypadku upomnienie zostało przesłane prawidłowo, a postępowanie egzekucyjne wszczęte zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła R. sp.j. zarzucając mu: obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wydane orzeczenie, poprzez naruszenie art. 6-11 K.p.a. przez niezrozumiałe odstąpienie od konieczności wskazania merytorycznych przesłanek zastosowania aktu prawa powszechnie obowiązującego i należytego uzasadnienia postanowienia organu przez jedynie lakoniczne i niepoparte zasadną oraz faktycznie i prawnie uzasadnioną analizą konkretnych przesłanek postanowienia w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów do prowadzenia egzekucji administracyjnej; naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu podstawy tak prawnej, jak i faktycznej decyzji, a co za tym idzie, rażące naruszenie zasady powagi orzeczonej, albowiem organ w tej sprawie wydawał już merytoryczne rozstrzygnięcia, analogiczne w treści jak rozstrzygnięcie objęte przedmiotową skargą; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na odmowie możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję rozbiórkową przez WSA w Bydgoszczy poprzez jednostronne, niczym niepoparte uznanie, że decyzja rozbiórkowa jest ostateczna i podlega wykonaniu - z czym oczywiście nie sposób się nie zgodzić i jest to oczywiste dla skarżącego, jednakże, skarga do WSA w przedmiocie uchylenia decyzji rozbiórkowych zawiera wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji, o czym organ II stopnia nie wspomina w uzasadnieniu postanowienia. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organu I i II instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, a mianowicie postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ rozpoznał zarzuty, które w ogóle nie zostały złożone przez skarżącą. Należy wskazać, że skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z [...].04.2017 r. o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu ww. zażalenia skarżąca podniosła również, że "organ nie zastosował w przedmiotowej sprawie instytucji upomnienia oraz tym samym pozbawił obowiązaną spółkę możliwości dobrowolnego wykonania decyzji". Co wymaga szczególnego podkreślenia, ww. zażalenie zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) i należy w związku z tym przyjąć, że skoro złożył on jedynie zażalenie na postanowienie, a nie zawarł wyraźnego sformułowania, że składa również zarzuty, nie sposób przyjąć, iż takowe zostały złożone. Zażalenie i zarzuty są bowiem odrębnymi, niezależnymi od siebie środkami zaskarżenia. Wskazanie w uzasadnieniu zażalenia sformułowań, które mogły być podniesione jedynie w zarzutach, nie może być uważane za wniesienie zarzutów. Dotyczy to w szczególności sytuacji, kiedy autorem zażalenia jest profesjonalny pełnomocnik. Organ winien, w przypadku powzięcia wątpliwości co do charakteru pisma, wezwać pełnomocnika do sprecyzowania tego, czy pismo (zażalenie) stanowiło również zarzuty. Skoro tego nie uczynił, organ rozpoznał zażalenie jako zarzuty, co stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy, pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja (postanowienie) ze względu na jej nie budzącą wątpliwości sprzeczność z prawem nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ organ rozpoznał zarzuty, których strona nie zgłaszała. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzec jak w pkt 1 sentencji. Równocześnie, stosownie do art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji).