II SA/Bd 1015/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 1, art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 oraz art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm) orzekł o nałożeniu na J. P. kary w wysokości 20.000 zł za przystąpienie do użytkowania lokali mieszkalnych nr 1, 2, 3, 4 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na działce nr 5/3 w[...], przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] Nr[...], lecz z uwagi na dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego, organ I instancji przeprowadził postępowanie naprawcze, którego konsekwencją była decyzja znak: [...] r., zatwierdzająca projekt zamienny i nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie rzeczonego budynku. Ponadto organ zwrócił uwagę, że na wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku, przeprowadził w dniu 18.12.2009r. obowiązkową kontrolę obiektu, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, stwierdzając, że lokale mieszkalne nr 1, 2, 3 i 4 są użytkowane, gdyż pomieszczenia znajdujące się w nich były umeblowane oraz przebywały w nich osoby, przy czym fakt przystąpienia do użytkowania ww. lokali został odnotowany w protokole z ww. kontroli obowiązkowej i potwierdzony również przez samego inwestora jak i kierownika budowy, co oznaczało, iż osoby składające podpisy nie miały zastrzeżeń do jego treści. Organ I instancji w toku prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania uzyskał z Urzędu Miasta [...] Wydziału Spraw Obywatelskich informację (pismo z dnia[...]) w sprawie zameldowania mieszkańców przedmiotowego budynku wielorodzinnego w poszczególnych lokalach na pobyt stały, mianowicie: w lokalu nr 1 - data zameldowania 6.02.2009r., w lokalu nr 2 - data zameldowania 3.06.2009r., w lokalu nr 3 - data zameldowania 6.04.2009r., w lokalu nr 4 - data zameldowania 30.11.2009r. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z wyrokiem z dnia 26.10.2010r. sygn. akt II SA/Bd 538/10, przesłuchał świadków - właścicieli poszczególnych mieszkań oraz kierownika budowy, uczestniczącego w kontroli przeprowadzonej w dniu 18.12.2009r., celem ustalenia czy poszczególne mieszkania były użytkowane przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku. Wszyscy przesłuchani odebrali fakt zawarcia z nimi umów sprzedaży oraz oddania im lokali mieszkalnych do swobodnego użytkowania jako spełnienie przez inwestora wszelkich formalności. Z zeznań wszystkich świadków wynikało bowiem, że w trakcie kontroli z dnia 18.12.2009r. lokale mieszkalne nr 1, 2, 3, 4 w omawianym budynku mieszkalnym wielorodzinnym były użytkowane, natomiast decyzja znak:[...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wielorodzinnego, została wydana przez PINB w dniu [...]r. Przesłuchany projektant oraz kierownik budowy tego budynku wielorodzinnego, który brał udział w kontroli obowiązkowej organu I instancji w dniu 18.12.2009r. potwierdził także, że wiedział, iż lokale nr 1, 2, 3, 4 były użytkowane, a przebieg kontroli nie budził jego zastrzeżeń. Dodatkowo orzekający organ, realizując wytyczne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26.10.2010r. sygn. akt II SA/Bd 538/10, wezwał inwestora, w oparciu o art. 136 Kpa, o przedłożenie protokołów zdawczo - odbiorczych przekazania poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych nr 1, 2, 3, 4 w rozpatrywanym budynku. Z otrzymanych dokumentów wynikało, iż przekazanie lokalu mieszkalnego nr 3 nastąpiło w dniu 6.04.2009r., mieszkania nr 2 - w dniu 3.06.2009r., mieszkania nr 1 - w dniu 5.02.2009r., mieszkania nr 4 - w dniu 27.08.2009r. (brak podpisu odbierającego mieszkanie nr 4 na protokole). Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji, stwierdzając przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, czyli przed uzyskaniem ostatecznej decyzji udzielającej takiego pozwolenia, wymierzył karę z tytułu jego nielegalnego użytkowania. W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. wniósł o uchylenie wydanego przez PINB postanowienia w całości, umorzenie postępowania oraz wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 K.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisów prawa, w szczególności ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem odwołującego się niewyjaśniona została kwestia użytego w postanowieniu wyrazu "użytkowanie", bowiem czy użytkowaniem jest sam fakt zameldowania osoby w lokalu, czy zawarcie umowy kompleksowej dostarczania paliwa gazowego może potwierdzać użytkowanie mieszkania, czy też wyposażenie mieszkania w meble i inne sprzęty gospodarstwa domowego upoważnia organ administracyjny do stwierdzenia, że mieszkanie jest użytkowane. Ponadto skarżący zarzucił dokonanie niewłaściwych ustaleń organu I instancji, dotyczących tego, że to nie inwestor tylko współwłaściciele lokali nr 1, 2, 3, 4 przystąpili do ich użytkowania przed dniem 23.12.2009r. tj. przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie. Strona zarzuciła również nie zapewnienie skarżącemu, stosownie do art. 79 § 1 i 2 Kpa, udziału w przesłuchaniu świadków - właścicieli poszczególnych mieszkań, celem ustalenia czy poszczególne mieszkania były użytkowane przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, odnosząc się do zarzutu skarżącego w sprawie nie wyjaśnienia przez organ I instancji znaczenia słowa "użytkowanie", iż zgodnie z definicją, zawartą w leksykonie architektoniczno - budowlanym, użytkowanie obiektu jest sposobem eksploatacji obiektu budowlanego określonym wymogami prawa, zgodnie z przeznaczeniem, zasadami ochrony środowiska, zmierzającym do utrzymania go w określonym stanie technicznym i estetycznym, co potwierdza również Mały słownik języka polskiego PWN, według którego użytkowanie to korzystanie, eksploatowanie, używanie. Wobec zarzutu skarżącego co do niewłaściwych ustaleń organu I instancji, dotyczących tego, że to nie inwestor tylko współwłaściciele lokali nr 1, 2, 3, 4 przystąpili do ich użytkowania przed dniem 23.12.2009r. tj. przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, organ wyjaśnił, że inwestor jest zobowiązany dopełnić wszystkich powierzonych mu ustawowo obowiązków i zarządzać prowadzoną inwestycją w sposób zgodny z prawem. Jeżeli zatem inwestor przedwcześnie wydał lokal potencjalnemu nabywcy, to zdaniem organu, przyjmuje na siebie odpowiedzialność za brak dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających jego legalne użytkowanie, zważywszy przy tym, że właściciele poszczególnych mieszkań podczas przesłuchań zeznali, że fakt oddania im lokali mieszkalnych do swobodnego użytkowania przez inwestora i zawarcie umów sprzedaży odebrali jako spełnienie wszelkich obowiązków formalnych. Zarzut, dotyczący nie zapewnienia skarżącemu, w myśl art. 79 § 1 i 2 Kpa, udziału w przesłuchaniu świadków był w ocenie organu odwoławczego zasadny, jednakże, jak wynika z akt sprawy, inwestor miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie w siedzibie PINB w dniu 25.03.2011r., a ponadto jak wynika z akt sprawy w tym dniu odebrał zawiadomienie z dnia 24.03.2011r. organu I instancji, o możliwości zapoznania się zgodnie z art. 10 Kpa ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, zgodnie z którym mógł w wyznaczonym 7 - dniowym terminie wnieść swe uwagi i zastrzeżenia, z czego skarżący nie skorzystał. Ponadto organ zwrócił uwagę, że skarżący w dniu 5.04.2011r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jedynie wniosek o umorzenie postępowania i odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, do którego organ I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] wskazując, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26.10.2010 r. sygn. akt II SA/Bd 538/10 obowiązany był ponownie rozpatrzyć przedmiotową sprawę, uzupełniając materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku. W skardze do sądu J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości oraz uznanie, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił, iż: 1. naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności przepisy art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. przez pominięcie przepisów prawa, w szczególności art. 79 k.p.a.; niepodjęcie wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób wprowadzający brak zaufania do organów administracyjnych, prowadzenie postępowania w taki sposób, że strona mogła ponieść szkodę z powodu nie powiadomienia o przeprowadzeniu przesłuchania świadków, prowadzenie postępowania dowodowego z pominięciem strony, nie wyjaśnienia stanu faktycznego, 2. naruszono przepisy art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie zebrano całego materiału dowodowego, w związku z tym nie został on w całości oceniony, 3. naruszono przepisy art. 79 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, 4. postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób rażący, bowiem nie zapewniono skarżącemu, stosownie do art. 79 § 1 i 2 Kpa, udziału w przesłuchaniu świadków - właścicieli poszczególnych mieszkań, celem ustalenia czy poszczególne mieszkania były użytkowane przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, a uprawnienie wynikające z art. 79 k.p.a. jest zapewnieniem stronie udziału w przesłuchaniu świadków i ten udział należy rozumieć szeroko, np. jako prawo do zadawania pytań świadkom, Samo zaś zapoznanie się z materiałem dowodowym, w tym zapoznanie się z protokołami przesłuchań, nie może zastąpić w żadnym przypadku zapewnienia udziału strony w przesłuchaniu świadków. Naruszenie tego przepisu powoduje również w ocenie skarżącego, iż naruszone zostały zasady ogólne postępowania, w szczególności przepisy art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a., to znaczy niepodjęcie wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób wprowadzający brak zaufania do organów administracyjnych, prowadzenie postępowania w taki sposób, że strona mogła ponieść szkodę z powodu nie powiadomienia o przeprowadzeniu przesłuchania świadków, prowadzenie postępowania dowodowego z pominięciem strony i nie wyjaśnienie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie orzeczenia organu administracji, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko skarżącego, że wystąpiły w tej sprawie przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 lit. c ustawy p.p.s.a. Bezspornym w sprawie pozostaje bowiem, że prowadząc postępowanie dowodowe organ I instancji, z naruszeniem art. 79 kpa, nie zawiadomił strony skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków. Złożone przez tych świadków zeznania stanowiły podstawę ustalenia, że w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka nałożenia na J. P. kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jeżeli właściwy organ podczas ustalania tak kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych nie zawiadamia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, czyli wadliwie wypełnia obowiązek, o którym stanowi art. 79 § 1 k.p.a., to narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że okoliczność faktyczna, której ma służyć taki dowód, nie może zostać uznana za udowodnioną. Dyspozycja art. 79 § 2 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Stanowi to bowiem procesową gwarancję realizacji zasady ogólnej k.p.a. dotyczącej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a. Należy także podkreślić, że naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. nie konwaliduje ewentualne późniejsze zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków lecz bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Stąd taki dowód należy powtórzyć, ponieważ naruszenie przez właściwy organ nałożonych obowiązków z art. 79 k.p.a. jest – jak już wcześniej wskazano- naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu świetle art. 10 § 1 k.p.a., a także stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej wyrażonymi w przepisach art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 k.p.a. , a następnie do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.