II SA/Bd 1015/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Ewa Kruppik - Świetlicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie [...] Urzędu do Spraw [...] i Osób [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi J. C. jest postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 72, poz. 380, dalej zwana ustawą zmieniającą), odmówił skarżącemu przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego stwierdzając, że nie został spełniony wynikający z ustawy warunek deportacji do pracy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy ww. decyzję własną z [...] października 2012 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 302/13, stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] , oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], oraz uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z [...] lutego 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z przepisów wprost wynika, iż złożenie wniosku ze wskazaniem na art. 2 ustawy zmieniającej skutkować powinno wydaniem albo decyzji zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną odmawiającą przyznania prawa do świadczenia, albo decyzji odmawiającej zmiany tej decyzji. W postępowaniu prowadzonym na wniosek strony złożony w trybie art. 2 ustawy zmieniającej organ nie może zaś przyznać wnioskowanego świadczenia albo odmówić jego przyznania nie nawiązując do decyzji wcześniej rozstrzygającej kwestię prawa do tego świadczenia, posiadającej walor ostateczności. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawałyby dwie decyzje rozstrzygające o prawie do tego samego świadczenia, chociaż przy zmienionych stanach prawnych. Następnie, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] , którą odmówiono skarżącemu przyznania uprawnienia do świadczenia. Wskutek ponownego rozpoznania sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2013 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 657/14, oddalił ją. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skarżący, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.), wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] , a także decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], z uwagi na ich wydanie bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ powołał się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. i wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. została pod względem legalności poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 657/14, oddalił skargę. W konsekwencji, organ stwierdził, że ponowna ocena legalności jest niedopuszczalna. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżący zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] , działając na podstawie art. 141 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 2, art. 61a § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. i podał, że strona wskazała, iż decyzją, którą objęte było przedmiotowe postępowanie, jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Organ podkreślił, że ww. decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. oddalił skargę. Wyjaśnił również, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ powołał również uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno być załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej, czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skargę na ww. postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2016 r. złożył J. C. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. w sytuacji, gdy organ powinien orzec co do istoty sprawy; - art. 158 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie; - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie; - art. 6 i art. 9 K.p.a., poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawnej oraz umożliwienie pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej bez podstawy prawnej, przy jednoczesnym pominięciu wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia; - art. 7 K.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.; - art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w wyniku lakonicznego uzasadnienia; - art. 16 K.p.a. poprzez zignorowanie szczególnych unormowań pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznej; - art. 156 § 1 pkt 2 i 7, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., może być uprzednie poddanie tej decyzji kontroli sądu administracyjnego. Poza sporem pozostaje fakt, że wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 657/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na ww. decyzję organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia organu, który zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 P.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., oznacza z kolei, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, że sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2013 r., została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Tym samym należy przyjąć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2014 r. wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został skutecznie zakwestionowany (wobec niezłożenia skargi kasacyjnej), organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy nie sposób dojść do wniosku, że Sąd nie poddał analizie kwestii sposobu rozstrzygnięcia przez organ I instancji w decyzji z [...] grudnia 2013 r., tj. odmowy uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Okoliczność ta była znana od samego początku postępowania i nie może być mowy o braku znajomości tegoż rozstrzygnięcia przez Sąd. Reasumując, należy stwierdzić, że nie zaistniały okoliczności, które w świetle uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, pozwalałaby na odstąpienie od zasady, że wyrok oddalający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Nie może być zatem uznany za trafny zarzut naruszenia art. art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 9, art. 7, art. 8, art. 16 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., co spowodowało oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.