II SA/Bd 1016/07

Dnia 1 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi T. A. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Bd 1016/07 Uzasadnienie W dniu [...] r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej powoływany jako PZdSOoN) wydał orzeczenie o zaliczeniu T. A. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zainteresowana złożyła odwołanie od wydanego rozstrzygnięcia, w którym poinformowała m. in. że opóźnienie w złożeniu środka zaskarżenia spowodowane było chorobą. Wniosła też o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w [...] (dalej powoływany jako WZdSOoN) z dnia [...] r. nr sprawy [...] stwierdzono niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że orzeczenia PZdSOoN zostało doręczone skarżącej w dniu [...] r., o czym świadczy potwierdzenie odbioru orzeczenia przez T. A. W dniu [...] r., a więc po upływie 14 dni od daty otrzymania orzeczenia zainteresowana złożyła odwołanie. W tych okolicznościach organ II instancji na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej powoływaną jako k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej powoływany jako WSA) skarżąca wyraziła niezadowolenie z powodu nieuwzględnienia jej odwołania przez organ II instancji, pomimo faktu, że w odwołaniu usprawiedliwiła przyczyny opóźnienia w złożeniu odwołania z uwagi na zły stan zdrowia. T. A. podniosła, iż odwołanie od orzeczenia PZdSOoN oraz zaświadczenie lekarza o słabowidzeniu i koniecznej pomocy osoby drugiej dostarczyła w pierwszym dniu swojej zdolności pójścia do lekarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy było skontrolowanie, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącej są uzasadnione, mając na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej powoływana jako p.p.s.a.) stanowiącą, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy odwołać się do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które powinny być wskazówkami oraz pewnym minimum standardów postępowania administracyjnego dla organów administracji publicznej prowadzących takie postępowanie. Art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu). Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. formułuje zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, organy administracji publicznej powinny postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy, obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Art. 9 k.p.a nakłada obowiązek na organy administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zobowiązany był w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanego przez stronę postanowienia zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W przypadku wniesienia odwołania z jego uchybieniem - co bezspornie miało miejsce i jednocześnie podaniem przez stronę okoliczności, która doprowadziła do podjęcia spóźnionej czynność organ powinien wyjaśnić, czy to oświadczenie stanowi ewentualny wniosek o przywrócenie terminu. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że "przeprasza, że dopiero się odwołuje, gdyż chorowała i nie była w stanie pójść wcześniej do lekarza po zaświadczenie". Mając na uwadze przytoczone powyżej naczelne zasady postępowania administracyjnego należy wskazać zgodnie z poglądem doktryny i judykatury, że "organ administracji jest zobowiązany do ustalenia treści żądania strony i w tym celu udziela jej stosownych informacji i wyjaśnień. Jak stwierdzono w orzecznictwie: "Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości" (wyrok NSA OZ w Łodzi z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LexPolonica). Zasada prawdy obiektywnej jest zatem powiązana z zasadą informowania strony przez organ administracji (art. 9). Zasada prawdy obiektywnej jest także związana z zasadą legalizmu w ten sposób, że obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania - z uwzględnieniem intencji strony dających się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Organ administracji nie jest związany podstawą prawną żądania podaną przez stronę (por. teza pierwsza wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98; wyrok NSA z 7 września 1994 r., III SA 1111/93 - ONSA 1995, nr 3, poz. 120)" (tak też P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie III,) ss. 456.). Zgodnie z orzecznictwem NSA "Zamieszczenie przez stronę w odwołaniu prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tej prośby w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i 59 k.p.a. Od rozstrzygnięcia bowiem tej wstępnej kwestii zależą dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem, o jakim mowa w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 9 listopada 1994 r. SA/Gd 312/94 LexPolonica nr 328925). W przedmiotowej sprawie PZdSOoN zignorował informację strony i wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia w trybie art. 134 k.p.a. Naruszył w ten sposób naczelne zasady postępowania administracyjnego, poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia w sposób dokładny stanu faktycznego oraz załatwienia przedmiotowej sprawy. Ponadto należy wskazać, iż organ II instancji popełnił błąd w sformułowaniu sentencji wydanego postanowienia, gdyż czym innym jest uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a czym innym niedopuszczalność odwołania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. zdanie pierwsze organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis wyraźnie rozróżnia wydanie postanowienia o niedopuszczalności lub o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nieuprawnionym jest więc mieszanie przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie tych dwóch podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ ustali czy intencją strony informującą o przyczynach uchybienia terminu było złożenie wniosku o przywrócenie terminu, czy była to wyłącznie informacja, która w zamierzeniach strony nie miała przełożenia na konkretny wniosek procesowy. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.