II SA/Bd 1016/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w[...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesić postępowanie sądowe. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek strony o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia[...]lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. "[...]" Sp. z o.o. w [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Spółka wniosła także o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o sygn. P 4/14, zainicjowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pytaniem prawnym zawartym w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 686/13. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w[...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko w sprawie przedstawione w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Powołany przepis określa przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, uwzględniając względy celowościowe. Przesłanką zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jest prejudycjalny charakter innego toczącego się postępowania w stosunku do postępowania mającego ulec zawieszeniu. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również przed Trybunałem Konstytucyjnym), jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?" Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14 i oczekuje na rozpoznanie. W sprawie poddanej kontroli na skutek wniesionej skargi Sąd wziął pod uwagę okoliczność przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 686/13. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.: Dz.U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W dalszej części Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. z 2002 r., nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, również podziela wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych. Aczkolwiek przedmiot pytania prawnego sformułowanego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 686/13 nie dotyczy wprost art. 129 ust. 2 i art. 135 ust. 2 u.g.h., to z jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że wątpliwości w zakresie procedury notyfikacyjnej mają szerszy zakres, w tym także przepisów postępowania mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Trybunał Konstytucyjny nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Dlatego też wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych wymienione w pytaniu prawnym. W tej sytuacji w sposób oczywisty uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 4/14. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nienotyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W istocie bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W związku z powyższym odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 686/13, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Istotne jest także to, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Podobny pogląd o konieczności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na prejudycjalność postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. P 4/14 został przyjęty w orzecznictwie (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2014 r. sygn. II GSK 2189/13, z dnia 9 września 2014 r. sygn. II GSK 1578/13, sygn. II GSK 1915/13, z dnia 4 września 2014 r. sygn. II GSK 1886/13, z dnia 3 września 2014 r. sygn. II GSK 1832/13). Z tych względów, Sąd po dokonaniu oceny sprawy z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej doszedł do przekonania, że należy zawiesić prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.