II SA/Bd 1017/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...].AS, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ł. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 5 lipca 2022 r. nr PINB.G.451.1.2022.AS Powiatowy inspektor Nadzoru budowlanego Miasta Włocławka umorzył postępowanie wszczęte w sprawie pięciu otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...] obręb [...]) usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...] obręb [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że nie ma podstaw do wydawania decyzji nakazowych w przedmiotowej sprawie w celu zamurowania okien, budowy zabezpieczeń, ogniomuru lub innej przebudowy budynku doprowadzającej go do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami, bowiem budynek, wybudowany ok. 1860 r., jest w dostatecznym stanie technicznym. Zarówno konstrukcja budynku jak i jego forma wskazują, że budynek posiadał otwory okienne od początku swojego istnienia również w ścianie zewnętrznej od strony obecnej działki nr [...] przy ul. [...] we [...]. Jak podniósł PINB, usytuowanie ściany z pięcioma otworami okiennymi względem granicy wprawdzie narusza obecne przepisy techniczne i pożarowe, jednak brak jest dowodów, że stan ten zmienił się od momentu budowy budynku. Natomiast na podstawie dostępnego materiału dowodowego nie można wykluczyć, że w momencie budowy budynku przebieg granicy nieruchomości był inny. Organ dodał, że ponadto w przypadku budynku z 1860 r., nie można odnieść się do żadnych obowiązujących wówczas polskich aktów. Pierwsze polskie przepisy budowlane obowiązywały bowiem od 1928 r. – rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Wcześniej [...] znajdował się na terenie zaboru rosyjskiego. Organ I instancji nie stwierdził by w budynku wykonano roboty polegające na wykuciu nowych otworów okiennych w przedmiotowej ścianie od strony sąsiedniej dz. nr [...] przy ul. [...]. Budynek jest budynkiem gminnym przeznaczonym na cele mieszkalne i w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat nie zmieniał właściciela. Zarządca budynku przedłożył aktualne przeglądy budowlane, z których wynika, że budynek może być bezpiecznie użytkowany. Istniejące otwory okienne stanowią otwory pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W części lokali są to jedyne otwory okienne. W tej sytuacji likwidacja otworów przez ich zamurowanie spowodowałaby, że lokale nie mogłyby spełniać swojej funkcji przeznaczonej na mieszkania tj. stały pobyt ludzi. Zdaniem organu I instancji ustalony stan faktyczny przemawiał za uznaniem prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe i umorzeniem go w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. M. zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające w szczególności na nieustaleniu daty wybudowania otworów okiennych w ścianie przedmiotowego budynku, nieustaleniu czy okna zostały przewidziane w pierwotnym projekcie budowlanym praz czy w ogóle istniał projekt budowy budynku, nieustalenie czy okna zostały wybudowane legalnie, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na uznaniu, że okna nie stanowiły samowoli budowlanej i choć ich usytuowanie narusza obecne przepisy techniczne i pożarowe to brak jest dowodów, ze stan ten zmienił się od momentu budowy budynku w 1860 r. i tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji nakazowej; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez brak pełnego uzasadnienia prawnego wydanej decyzji; 3. art. 105 § 1 k.p.a. bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Bydgoszczy decyzją z 9 września 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że PINB przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i w oparciu o zgromadzone dowody wydał właściwe rozstrzygnięcie. Dodał, że w kwestionowanej decyzji prawidłowo wskazano podstawę prawną, jak i odpowiednio uzasadniono słuszność wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podniósł, że z ustaleń PINB wynika, że przedział czasowy w jakim wykonano okna w budynku jest bardzo duży (1860-1985 r.) i pozyskanie dokumentów z tego okresu jest znacznie utrudnione. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, WINB wskazał, że brak dokumentów nie uzasadnia przyjęcia, że roboty budowlane zostały wykonanie nielegalnie. Organ II instancji wskazał też na przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o Prawie budowlany i zabudowie osiedli (tj. Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216), obowiązujące w okresie od 5 marca 1928 r. do 14 sierpnia 1961 r., przewidujące możliwość odstępstw od wymogów budowlanych w zakresie lokalizacji otworów okiennych (art. 198, art. 277 ust.2 art. 408 pkt 6 rozporządzenia). Następnie przywołał przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego przewidujące możliwość wykonania otworów w ścianie przeciwpożarowej (§ 76 ust. 5). Analizując treść przywołanych rozporządzeń organ II instancji wskazał, że w okresie, w którym mogło dojść do wykonania przedmiotowych robót budowlanych obowiązywały przepisy dopuszczające możliwość wykonania otworów w ścianie przeciwpożarowej znajdującej się przy granicy nieruchomości. Dodał też, że zamurowanie okien spowoduje pozbawienie lokali mieszkalnych nr 10 i 12 okien, a więc w istocie pozbawi ten lokal charakteru mieszkalnego, prowadząc do naruszenia § 51 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy uznał, że w świetle powyższych okoliczności zasadne było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, brak jest bowiem dokumentów wskazujących na to, że doszło do samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Ł. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, na skutek wadliwej logicznie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie się jedynie na wybranych elementach korzystnych dla przyjętej przez organ I instancji koncepcji oraz brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji oraz oparcie się przez organ II instancji na tym materiale, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia; 2) art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedopuszczenie wszystkich możliwych dowodów w sprawie, które pozwoliły by na ustalenie czy doszło do samowoli budowlanej, naruszającej obecne przepisy techniczne i przeciwpożarowe; 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący poważne wątpliwości do równego traktowania wszystkich stron postępowania (m.in. brak odniesienia się do zarzutów i wniosków dowodowych skarżącego); 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie "pięciu otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego". Organy obu instancji jednomyślnie zaprezentowały stanowisko, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – dalej jako "k.p.a.", w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazana w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka umorzenia postępowania tj. jego bezprzedmiotowość występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, (brak podmiotu i przedmiotu postępowania), a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1025/96, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). W niniejszej sprawie konsekwentnie zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w decyzjach organu obu instancji jako przedmiot postępowania wskazuje się "pięć otworów okiennych w ścianie budynku wielorodzinnego". Organy nie konkretyzują w żaden sposób zakresu prowadzonego postępowania czy to do legalności robót budowlanych, czy wykrytych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym (zły stan techniczny, zagrożenie życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia itd.). Zwrócić należy również uwagę, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie PINB nie przywołał w ogóle przepisów prawa materialnego (przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane) określających ramy prowadzonego postępowania, tj. prawa i obowiązki spoczywające na podmiotach prawa, a także nakazy i zakazy oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie. Jedynym przepisem, na który powołał się PINB w uzasadnieniu prawnym decyzji był art. 105 § 1 k.p.a. określający przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji skoncentrował się w zasadzie jedynie na przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, pomijając przy tym uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia. Wskazując w końcowej części uzasadnienia na istnienie przesłanek do umorzenia postępowania, powołał się w sposób lakoniczny na najróżniejsze argumenty dotyczące zarówno legalności robót polegających na wykuciu otworów okiennych jak i zagrożeń związanym z bezpieczeństwem ludzi i mienia w związku z istnieniem otworów okiennych w przedmiotowym budynku. Na podstawie uzasadnienia decyzji organu I instancji trudno zatem ustalić jakie przepisy materialne miał na myśli organ I instancji uznając, że nie zostały one naruszone i postępowanie jest bezprzedmiotowe. Powyższe uchybienia nie tylko nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji, ale zostały powtórzone przez WINB. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy w postawie prawnej powołał się tylko na przepisy postępowania administracyjnego wskazujące na przesłanki umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) jak i na przepisy określające właściwość rzeczową WINB (art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W uzasadnieniu decyzji przytoczył dokonane przez organ I ustaleniach w zakresie stanu faktycznego, rozszerzając je w zakresie wskazania obowiązujących w okresie od 5 marca 1928 r. do 14 sierpnia 1961r. przepisów przewidujących możliwość wykonania otworów okiennych w ścianie przeciwpożarowej znajdującej się przy granicy nieruchomości. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie zostało jednak w sposób prawidłowy powiązane z uzasadnieniem prawnym decyzji. WINB nie wskazał, bowiem w kontekście jakich przepisów Prawa budowlanego analizował istnienie otworów okiennych. I w tym kontekście nie wyjaśnił bezprzedmiotowości postępowania. Stwierdzić należy w związku z tym, że wydane przez organy obu instancji decyzje naruszają przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazać ma na fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści decyzji musi wynikać w sposób jednoznaczny, dlaczego podjęte zostało takie, a nie innej treści rozstrzygnięcie sprawy. Brak należytego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę jego legalności przez Sąd. Zdaniem Sądu uchybienie w postaci niewskazania w sposób precyzyjny przedmiotu postępowania i niewyjaśnienia w uzasadnieniu ocenianych decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowi o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Zasadnie nadto skarżący zarzuca, że w istocie nie ustalono daty wykonania przedmiotowych otworów okiennych (w dwóch lokalach mieszkalnych nr 10 i 12). Jednocześnie, co Sąd zważył z urzędu, organ nie ustalił stanu faktycznego i prawnego jaki obowiązywał konkretnie w tym okresie, w konsekwencji czy było pod określonymi warunkami dopuszczalne wykonywanie takich otworów np. z uwagi na sposób zagospodarowania sąsiedniego terenu, czy też inny niż obecnie przebieg granicy nieruchomości, ewentualnie stosunków prawnorzeczowych. Może mieć znaczenie historyczna zabudowa i związana z nią dokumentacja archiwalna, sposób zagospodarowania i podziału na poszczególne lokale mieszkalne (w szczególności kiedy wyodrębniono jako lokale mieszkalne nr 10 i 12, czy wtedy wykonano otwory okienne?) Mając na względzie powyższe uchybienia, należało uznać za zbędne badanie zasadności dalej idących zarzutów zawartych w skardze. W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa (17 zł). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art.153 p.p.s.a.