II SA/Bd 102/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokat Z. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], nr [...] ([...]), Wójt Gminy B., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9, art. 59 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., ustalił na rzecz R. R. warunki zabudowy dla działki nr [...] – obręb K., położonej w K., gmina B., dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. W wyżej wskazanej decyzji o warunkach zabudowy zawarto: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych, w tym ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (w tym tereny górnicze zagrożone powodzią, osuwiska) oraz ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych, ponadto w decyzji zawarto uzyskane opinie i uzgodnienia (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] znak [...], postanowienie Starosty Powiatu B. z dnia [...] znak [...] oraz postanowienie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. z dnia [...] znak [...]), wskazano również linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, rozpatrując wniosek wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie, dokonano sprawdzenia wszystkich uwarunkowań dotyczących terenu objętego planowaną inwestycją. Wskazano, że dla terenu, o którym mowa brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy analizie uwzględnione zostały ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...]. Ustalono, iż nie zachodzi okoliczność dotycząca obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji i że jest ona zgodna z ustaleniami studium. Organ wskazał również, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowany został przez uprawnionego architekta. Od powyższej decyzji odwołała się A. K., która podniosła, że działka planowanej inwestycji stanowi jej własność i że zakwestionowana decyzja wydana została wskutek zmniejszenia powierzchni jej nieruchomości i zmiany numerów działek. Odwołująca się wskazała, iż podatki opłaca za całość nieruchomości, zatem 12 ha, zmniejszone obecnie do 10,77 ha. Podniosła również, że nie dokonała żadnego rozporządzenia ziemią w formie umowy, bądź aktu notarialnego. Odwołująca się podała, iż jej syn, S. K. jest psychicznie chory, w związku z czym kupowanie od niego ziemi powinno być, zdaniem odwołującej się, skontrolowane przez sąd. Skarżąca wskazała, iż inwestor R. R. jest radnym Gminy B., a inwestycja w rzeczywistości nie ma polegać na budowie domku jednorodzinnego dla inwestora, tylko dla firmy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, zakwestionowane decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Organ zauważył, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wykonana została w sposób prawidłowy analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ wskazał ponadto, że projekt decyzji, o której mowa uzgodniony został z właściwymi organami. Odnośnie argumentów przedstawionych w odwołaniu, SKO wskazało na ich bezzasadność, z uwagi na charakter toczącego się postępowania, przedmiotem którego jest bowiem jedynie zbadanie, czy dla planowanej inwestycji można ustalić warunki zabudowy. W związku ze spełnieniem kryteriów regulowanych przepisami odrębnymi, nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy, co – jak zauważył organ drugiej instancji – nie przesądza definitywnie o realizacji przedmiotowej inwestycji. Kolegium wskazało ponadto, że z akt sprawy wynika, że A. K., wraz z I. K., M. K. oraz S. K., jest współwłaścicielką działki nr [...]. Działka natomiast planowanej inwestycji, oznaczona numerem [...] stanowi współwłasność R. i M. R. We złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skardze, A. K. wniosła o uchylenie obu decyzji. Skarżąca wskazała, iż decyzja organu pierwszej instancji niezgodna jest z mapkami Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. Skarżąca ponownie wskazała na okoliczność zmiany numerów działek, podniosła ponadto, iż opłaca podatki od należących do niej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że z inwestorem nie zawierała żadnych umów dotyczących sprzedaży ziemi, podniosła iż jest to jej prywatna nieruchomość i zakwestionowała budowę na przedmiotowej działce dla firmy we W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 134 § 1ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej wyprowadzony z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji wyjść nie może. Generalnie w ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności bez względu na treść decyzji, powołaną w niej podstawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie Wbrew poglądom Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja nie została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wniosek o wydanie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy w odpowiedniej skali. Mapa załączona do wniosku z dnia 13 lipca 2009 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia tych wymogów. Nie zaznaczono na niej granic terenu objętego wnioskiem. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji z [...] nr [...] zaznaczono jedynie granice działki, natomiast nie wyznaczono granic obszaru analizowanego, co stanowi naruszenie § 3 rozporządzenia. Celem analizy w sprawie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy jest jej dostosowanie do istniejącego układu urbanistyczno – architektonicznego. Dlatego w analizie należy opisać, jakie zabudowania zostały uwzględnione w analizie, innymi słowy należy opisać dane źródłowe, czego brak w analizie. Nie wiadomo bowiem na podstawie jakich faktów zostały wyciągnięte wnioski składające się na cechy nowej zabudowy. Obowiązującą linię zabudowy określono jako 12 metrów od krawędzi drogi. Nie wiadomo jednak czy od krawędzi drogi istniejącej czy planowanej. Na mapie zaznaczono bowiem przewidywany pas drogowy o szerokości 10 metrów. Należy określić konkretnie linię zabudowy – czy od krawędzi istniejącej drogi czy planowanej drogi. Nie wiadomo na podstawie jakich danych ustalono linię zabudowy. Linia zabudowy ma być przedłużeniem istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Działek tych w ogóle nie wyznaczono, stąd wniosek dotyczący linii zabudowy jest całkowicie dowolny. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jeżeli ma to być wskaźnik "średni", to powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie jak wskazano w analizie – przedziałem liczb 15 – 40%. Podobna uwaga dotyczy szerokości elewacji frontowej. Średnią elewację określono od 12 – 22 m. "Średnia" winna wyrażać się jedną liczbą. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak to już wspomniano, brak jest materiałów źródłowych pozwalających wnioskować o geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Istotne jest określenie kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Decyduje to o tym, czy budynek będzie stał przodem do drogi czy bokiem, albo jeszcze w innym kierunku. Parametru tego w ogóle nie określono. Ma to także istotne znaczenie z punktu widzenia warunków technicznych budynku i uznania co jest elewacją frontową. Dokonana analiza nie odpowiada wskazanym warunkom rozporządzenia i powoduje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, pomimo nietrafności skargi. Skarżąca porusza bowiem zagadnienia nie będące przedmiotem sprawy. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.