II SA/Bd 1020/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA: Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA: Wojciech Jarzembski Sędzia WSA: Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. II SA/Bd 1020/04 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2004 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]2004 r., Nr [...] podjętej po wznowieniu postępowania orzekającej : 1. o stwierdzeniu, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...]2003 r., nr [...] znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą przyłącze: energetyczne, wodociągowo-kanalizacyjne, miejsca parkingowe, komunikację na terenie obejmującym działkę nr [...], [...], [...], [...] przy ul. W. w B. wydana została z naruszeniem prawa, 2. o odmowie jej uchylenia z powodu wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 kpa, a zgodnie z którym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta B. na wniosek pracowni architektonicznej "A." Sp. z o.o. działającej z upoważnienia L. decyzją z dnia [...]2003 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą obejmującą wyżej wskazane przyłącza. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie brali udziału właściciele z nieruchomości przylegających bezpośrednio do granic terenu planowanej inwestycji tj. p.p. G. R., M. R., J. R., J. M., K. T., M. M., G. M. i G. W. W oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowiono postępowanie w tej sprawie. Decyzją z dnia [...]2004 r. stwierdzono, że decyzja z dnia [...].2003 r., znak [...] wydana została z naruszeniem prawa, lecz odstąpiono od jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa wart. 146 § 2 kpa, a mianowicie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu omówiono przyczyny nie zapewnienia czynnego udziału wszystkich zainteresowanych stron, zrelacjonowano przebieg i wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które w ocenie organu wykazało jedynie wadliwość procesową - bez wpływu na prawidłowe ustanowienie przepisów prawa materialnego z uwagi na niezmieniony stan faktyczny i prawny oraz odpowiednie dla etapu procesu inwestycyjnego zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie występują okoliczności, o których mowa wart. 146 kpa. Podkreślono, że stwierdzenie organu zawarte w decyzji organu I instancji odnośnie wydania poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa dotyczy tylko wady formalnej (procesowej), nie wady materialnej. Cel postępowania i zakres ustaleń, które należy uwzględnić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym i ma na celu tylko przesądzenie, czy planowane zamierzenie może być zrealizowane na danym terenie w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zakres ochrony interesów osób trzecich nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania, konkretyzacja usytuowanie obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu nastąpi dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Do tych spraw należy również zbadanie, czy planowana budowa budynku nie spowoduje ograniczenie dopływu światła do sąsiedniej działki i budynku mieszkalnego, a także innych uciążliwości i ograniczeń. Skarga na powyższą decyzję złożył J. M. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Po przedstawieniu biegu postępowania w tej sprawie wyraził pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy wydana po postępowaniu, obciążona jest nadal istotnymi wadami. Mimo to stała się w dniu 6 kwietnia 2004 r. podstawą do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w granicach działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. Działka nr [...] została wyłączona z postępowania. W ten sposób strony zostały pozbawione udziału w drugim postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi. Stan taki w znacznym stopniu utrudnił dostęp do rzetelnych informacji. Niemożliwym do ustalenia przez strony był zakres gruntów objętych postępowaniem administracyjnym. Powyższe problemy formalne były pomijane lub wręcz ignorowane przez Prezydenta Miasta B. pomimo licznych pism kierowanych w sprawie. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta B. nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia interesu społecznego i słusznego interesu poszczególnych obywateli (art. 7 kpa). Uszczerbku doznała konstytucyjna zasada ochrony własności. Właściciele sąsiednich działek nie mogli uczestniczyć w postępowaniu, następnie nie uzyskali wyczerpujących informacji na temat przedmiotowej inwestycji. Interesy stron nie zostały uwzględnione, w szczególności na skutek wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego strony nie mogły uzyskać pełnej informacji o przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżącego wady te winny skutkować uchyleniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podniesiono, że decydujące znaczenie w decyzji o warunkach zabudowy ma przebieg linii uwzględniających teren inwestycji a oznaczeniami numeru działki [...] posłużono się w oparciu o dostarczona kopię mapy zasadniczej na podstawie której został sporządzony załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy. Podział jej na działki [...] i [...] nie nastąpił jakby wynikało z treści skargi po wydaniu decyzji z [...]2003, lecz znacznie wcześniej (w 2000 roku), a ujawnienie z wpisem działki nr [...] na rzecz miasta Bydgoszcz nastąpiło dopiero [...]2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności, ze względu na podnoszone w skardze zarzuty dotyczące różnych postępowań, należy sprecyzować przedmiot rozważań. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i tylko w tych granicach sprawa jest rozpatrywana. Podnoszony w skardze zarzut nie brania przez strony udziału w postępowaniu administracyjnym był podstawą wznowienia postępowania w tej sprawie. Przedmiotem oceny nie mogą być także zarzuty związane z brakiem dostępu do informacji ani też zarzuty związane z decyzją o pozwoleniu na budowę. "Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpływa na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia ,i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa." (uchwała NSA z 2.12.2002 r. OPS 11/02). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa musi wskazywać, że wskazana decyzja nie narusza prawa materialnego, albowiem wadliwość leżąca u podstaw wznowienia postępowania administracyjnego dotyczy przepisów proceduralnych. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenia przepisów proceduralnych. W takiej sytuacji dalszym zagadnieniem jest ustalenie, czy wada ta miała wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy decyzja narusza uprawnienia skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało, że przedmiot postępowania i zakres ustaleń, które należy uwzględnić wynika z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (w zw. z art. 64 ust. 1) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z kolei art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) określał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, okres ważności decyzji. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Uzyskaniem decyzji zainteresowany jest przede wszystkim wnioskodawca a wydanie decyzji w tym przedmiocie nie można uzależnić od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych, obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków. Na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przyjmowało się, że właściciele sąsiednich nieruchomości mogą mieć przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (np. wyrok NSA z 7.03.2000 r., sygn. IV SA 364/99). Oceniając uprawnienia strony należy mieć na uwadze, po pierwsze - istotę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z której wynika, że jest ona adresowana do wnioskodawcy, jej rolą jest przesądzenie o dopuszczalności ogólnie określonej inwestycji, w miejscu wskazanym przez inwestora, w świetle ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a po drugie, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy (wyrok NSA z 27.06.2001 r. sygn. IV SA 1056/99). Interesów własnych, chronionych prawem, skarżący w istocie rzeczy nie wskazał. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z natury rzeczy jest mniejszy niż w pozwoleniu na budowę. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich konkretyzuje się w pozwoleniu na budowę. Należy także mieć na uwadze, że ochrona uzasadnionych interesów stron obejmuje nie interes faktyczny, a interes wynikający z określonych przepisów prawa materialnego. Skarżący nie wskazał normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które związane byłyby z tematem zaskarżonej decyzji. Nie jest trafny zarzut, że uszczerbku doznała konstytucyjna zasada ochrony własności. Abstrahując od faktu, że skarżący nie wskazał na czym ona miała faktycznie polegać, to należy mieć na uwadze, że sam plan zagospodarowania przestrzennego w jakimś sensie ogranicza prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a jego uchwalenie jest wyrazem władztwa planistycznego gminy. W tej sytuacji skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).