II SA/Bd 1023/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy F. z [...] 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz S. F. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy F., po rozpatrzeniu wniosku E., wydał w dniu [...] 2005r. decyzję Nr [...] o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji słupowej, transformatorowej, 15/0,4 kV na dz. nr [...], linii energetycznej napowietrznej i kablowej n/n przez działki nr [...] i nr [...], linii napowietrznej n/n przez działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] , złącza kablowego n/n do działek nr [...] i nr [...], przebudowie przyłącza kablowego n/n do działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie S., gm. F.. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano na art. art.4 ust.2 pkt 1 , art. 50 ust. 4, art. 51 ust.1, pkt.2, art. 53 ust.1,3 i 4, art.54 oraz art. 56 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588 ) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r. Nr 164,poz. 1589). W uzasadnieniu organ wskazał jedynie, iż działka spełnia warunek zawarty w art.61 ust.1 powołanej ustawy. Odwołanie do organu drugiej instancji od wymienionej wyżej decyzji złożyła S. F., właścicielka objętej decyzją działki nr 95, podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) przez wadliwe przyjęcie, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji należy do kategorii inwestycji celu publicznego. W ocenie odwołującej się zamierzenie inwestycyjne określone w zaskarżonej decyzji jest podyktowane tylko i wyłącznie potrzebą zasilania planowanej stacji benzynowej, która ma powstać na działce sąsiedniej. Przebudowa linii zasilającej nie przyniesie więc jakichkolwiek korzyści społeczności lokalnej, nie zmieni standardu usług świadczonych przez inwestora, a jedynie ograniczy się do zasilania stacji benzynowej. Taki cel inwestycji kłóci się z określeniem owej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, albowiem żaden cel społeczny nie zostanie przez nią osiągnięty. S. F. podniosła także, że zaskarżona decyzja narusza także jej interes prawny polegający na prawie do swobodnego dysponowania nieruchomością i oświadczyła, że nie wyraża zgody na korzystanie z jej działki i wejście na nią dla potrzeb budowy linii energetycznej na potrzeby stacji paliw mającej powstać na działce sąsiedniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołano się na ustawowe określenie celu publicznego zawarte w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr261,poz. 2603 ze zm.) i wskazano, iż przedmiotowa inwestycja nosi znamiona inwestycji celu publicznego, gdyż tym zasięgiem obejmować będzie nie indywidualny podmiot lecz całą grupę podmiotów. Przemawia za tym fakt, iż przez projektowaną budowę urządzeń zostaną skrócone obwody, co spowoduje poprawie parametrów sieci zasilającej mieszkańców na terenie pomiędzy ulicami Z., W. i L. w kierunku Kościoła w S.. W związku z przebudową urządzeń energetycznych inwestycja przyniesie korzyści dla społeczeństwa lokalnego i zmieni standardy świadczonych usług przez inwestora. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień z Zarządem Dróg Powiatowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję prawa własności do działki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że inwestycja musi spełniać wymóg dotyczący poszanowania występujących na obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności zapewniać ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi oraz możliwości korzystania z energii elektrycznej, środków łączności i innych mediów, o czym stanowi punkt 2.6. decyzji. Wyrażenia przez S. F. zgody na realizację inwestycji będzie miało znaczenie dopiero na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę. S. F. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu, a w szczególności, że organ błędnie zakwalifikował planowaną inwestycję do inwestycji celu publicznego, podczas gdy jej ograniczona wielkość i parametry techniczne wskazują, iż nie ma ona cech celu publicznego, ponieważ nie będzie służyła zaspokojeniu powszechnych potrzeb lokalnej społeczności. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2006r. skarżąca podniosła, że została pominięte jako strona w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez Zarząd Dróg Powiatowych, przez co nie miała możliwości zgłaszania wniosków, zarzutów i zaskarżenia wydanego w tym postępowaniu postanowienia, co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej naruszona została również dyspozycja art.10 kpa, gdyż przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. S. F. wskazał również na niezgodność z prawem dalszych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw i stacji gazowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wniosło o oddalenie skargi powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, w pierwszej kolejności należy sprecyzować przedmiot rozważań ze względu na to, że zarzuty te dotyczą różnych postępowań. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego i tylko w tych granicach sprawa jest rozpatrywana. Podnoszony w skardze zarzut nie brania przez stronę udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę stacji benzynowej nie może być przedmiotem oceny przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Ocena zgodności z prawem owej decyzji może być dokonana przez Sąd, gdy będzie ona przedmiotem odrębnego postępowania sądowo-administracyjnego. Z tego samego względu przedmiotem oceny nie mogą być także zarzuty związane z dopuszczeniem się przez inwestorów samowoli budowlanej. Zgodnie z treścią art. 50 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku-w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym należy stwierdzić, że wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ograniczone jest przedmiotowo jedynie do inwestycji realizujących cel publiczny, a regułą jest wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art.59 omawianej ustawy). W literaturze wskazuje się, że objęcie konkretnego zamierzenia procedurą wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga dokładnego ustalenia, czy inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki, których nie wolno domniemywać lub interpretować w sposób rozszerzający (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004, str. 364).Pojęcie "inwestycji celu publicznego" jest terminem, którego legalną definicję zawiera art. 2 pkt5 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis ten odsyła zatem do art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa listę celów publicznych kwalifikujących daną inwestycję do kategorii inwestycji celu publicznego. W rozumieniu tego przepisu celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Drugim elementem, który definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego w rozumieniu art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymóg działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy oceniać przez pryzmat zaspokajania potrzeb danej społeczności (odpowiednio gminnej, powiatowej, wojewódzkiej bądź całego społeczeństwa). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że inwestycja celu publicznego, nakierowana jest na urzeczywistnianie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego-indywidualnego lub zbiorowego(por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004, str. 366). Okoliczność, iż realizacja inwestycji stanowić ma tylko zaspokojenia potrzeb określonej osoby lub grupy osób wyłącza możliwość wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego określonej w art. 50 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami), nawet w przypadku, gdy planowane działania ujęte są w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz.543 ze zm). Oceny tego właśnie elementu zabrakło przy rozpoznaniu wniosku E. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też trudno jednoznacznie uznać za nietrafne zarzuty skarżącej sprowadzające się do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie nie było materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji w trybie art.50 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż planowana inwestycja służyć ma dla potrzeb konkretnego odbiorcy i z tego względu nie może zostać uznana za realizację celu publicznego. Okoliczności te nie były przedmiotem rozważań przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpoznając odwołanie również nie odniosło się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu wadliwego zakwalifikowania inwestycji do inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie, że przebudowa linii i urządzeń energetycznych przyniesie korzyści dla społeczności lokalnej i zmieni standardy świadczonych usług przez inwestora. Tymczasem z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, czy wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego miałoby rzeczywiście nastąpić w związku z inwestycją, która ten cel realizuje. Brak wyświetlenia tych okoliczności uniemożliwiał Sądowi pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Za uzasadniony należy uznać także zarzut skarżącej sprowadzający się do uchybienia przez organy orzekające w sprawie przepisom postępowania administracyjnego. Na wstępie, zwrócić należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym tryb sporządzenia i treść tej decyzji zostały unormowane w sposób szczególny przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej rzecz ujmując, do decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniami lub modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z innymi organami, określonymi w pkt 1 – 11 tego przepisu. Uzgodnienia te, na podst. art. 53 ust. 5 cyt. ustawy dokonywane są w trybie art. 106 K.p.a. Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 4, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., wiąże organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., II SA 1818/00, LEX nr 53353). Jak wynika akt sprawy uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg we W. dokonane postanowieniem z [...] 2005r. odbyło się bez udziału wszystkich uczestników postępowania głównego (tj. o wydanie samej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego). Takie postępowanie narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10 kpa) i stanowi kwalifikowaną wadę procesową. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby stosowanie tej zasady wyłączyć w postępowaniu przed organem współdziałającym, chociażby ze względu na wyżej określoną okoliczność pomocniczego charakteru postępowania uzgodnieniowego, którego wynik bezpośrednio dotyczy wszystkich uczestników postępowania głównego. Rozważając kwestię ochrony interesów osób trzecich należy mieć na względzie cel postępowania i zakres ustaleń, które należy uwzględnić w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z treścią art.54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym i ma na celu tylko przesądzenie, czy planowane zamierzenie może być zrealizowane na danym terenie w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zakres ochrony interesów osób trzecich nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich konkretyzuje się w pozwoleniu na budowę. W toku dalszego postępowania należy ustosunkować się w pełni do zarzutów strony skarżącej, a w szczególności czy wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego miałoby rzeczywiście nastąpić w związku z inwestycją, która ten cel realizuje. Ponowne rozpoznaniu sprawy winno być przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i 10§1 kpa gwarantujących stronie czynny udział w całym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że decyzje uchylone nie mogą być wykonane, a na mocy art. 200 tej ustawy orzeczono o kosztach postępowania.