II SA/Bd 1024/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].AZ Prezydent G. orzekł o skierowaniu, na wniosek Komendanta Wojewódzkiego P. w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji A. M. posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii: "A,B,C,BE,CE,T", nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji należy poddać się w terminie 1 miesiąca od dnia odbioru niniejszej decyzji. Na skutek odwołania A. M., wniesionego od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. (S. ) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zaznaczyło, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego, które stanowią odrębne podstawy do skierowania osoby posiadającej prawo jazdy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego (tj. zarówno art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami jak i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany został do jasnego określenia jakie przepisy stanowią podstawę zapadłego rozstrzygnięcia, a tym samym jakie przesłanki uzasadniają skierowanie odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a następnie do dokonania oceny, czy zastosowany przepis prawa, będący podstawą wydania decyzji, uprawnia organ do wskazania terminu w jakim adresat decyzji winien poddać się sprawdzeniu kwalifikacji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent G. działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), w związku z art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...].AZ orzekł o skierowaniu, na wniosek Komendanta Wojewódzkiego P. w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji A. M., posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii: "A,B,C,BE,CE,T", nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji należy poddać się w terminie 1 miesiąca od dnia odbioru niniejszej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w dniu [...] kwietnia 2015 r. do Wydziału Komunikacji wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego P. w B. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji A. M. w ramach posiadanych uprawnień i zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nakazującym sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego osobie posiadającej prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji należało wszcząć postępowanie w przedmiocie skierowania A. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, które ostatecznie zostało zakończone przedmiotową decyzją. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "kpa") poprzez wydanie decyzji przez Prezydenta G. w zakresie wyznaczenia terminu 1 miesiąca na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji bez podstawy prawnej w zakresie wyznaczania terminu na poddanie się takiej kontroli sprawdzającej kwalifikacje; 2. art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nie przeprowadzenie przez organ żadnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w niniejszej sprawie, a oparcie się jedynie na wniosku Komendanta Wojewódzkiego P. w B.; 3. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, bowiem organ nie wskazał przepisów prawa, zgodnie z którymi mógł wyznaczyć jakikolwiek termin zobowiązujący skarżącego do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, działając przez to contra lege; 4. art. 77 § 1 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w całości i w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nie zwrócenie się do Komendanta Wojewódzkiego P. celem uzyskania bezpośredniego materiału dowodowego, który uzasadniałby istnienie zastrzeżeń, co do kwalifikacji osoby posiadającej prawo jazdy i konieczność poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji; 5. art. 107 § 3 kpa poprzez sformułowanie lakonicznego uzasadnienia nie odnoszącego się do wszystkich wymaganych przepisami prawa elementów tj. nie wskazującego przyczyn, dla których skarżącego kieruje się na badanie sprawdzające. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekło o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji A. M., posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii: A, B, C, BE, CE, T, nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji, w zakresie w jakim odnosi się do wyznaczenia miesięcznego terminu na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. W przypadku bowiem art. 114 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jednolicie przyjmuje się, iż organ uprawniony jest wyłącznie do nałożenia obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie do określania terminu wykonania takiego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I OSK 35/09, CBOSA). Podkreślono, iż brak możliwości wyznaczenia terminu na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji nie oznacza, iż termin ten pozostaje nieokreślony. Z uwagi na fakt, iż przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości innego uregulowania przez organ kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, to podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te podlegają już jednak ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym, lecz w odrębnym postępowaniu, które może być uruchomione w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy. Ponadto wskazano, ze decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu ma charakter związany i Starosta nie jest uprawniony do oceny prawidłowości przypisania osobie posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdami - punktów karnych; w ramach postępowania wyjaśniającego, nie jest władny podważać skuteczności wpisów ostatecznych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wniosek Komendanta Wojewódzkiego P. w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiera jednoznaczną informację o przypisaniu odwołującemu ponad 24 punktów karnych. We wniosku wskazano szczegółowo zdarzenia, których zaistnienie skutkowało przypisaniem punktów karnych w określonej liczbie. Odwołujący miał możliwość zapoznania się z treścią ww. wniosku znajdującego się w aktach sprawy, o czym został pouczony przez organ I instancji. W tych okolicznościach organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy. Organ nie mógł czynić w tym zakresie własnych ustaleń, tym samym nie dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium podzieliło pogląd odwołującego, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie wskazuje w wystarczający sposób przesłanek, jakie przemawiały za jej wydaniem. [...] jednak, wskazano, że decyzja w zakresie, w jakim organ orzekł o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji odpowiada prawu, zaś Kolegium poprzez uzasadnienie swojej decyzji w wyczerpujący sposób wskazało odwołującemu zarówno podstawę prawną jak i faktyczną uzasadniającą jej wydanie. W skardze do Sądu A. M. wniósł o: . uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, . przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji co do istoty sprawy. Decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 15 kpa poprzez wydanie orzeczenia kasatoryjno-reformatoryjnego, pomimo istotnych uchybień organu I instancji, czym uniemożliwiono skarżącemu merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, czym złamano zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 77 kpa, polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, poprzez nieuwzględnienie środka karnego wymierzonego skarżącemu przez Sąd Rejonowy w G. II Wydział Karny w dniu [...].01.2015 r., sygn. akt II W 1691/14 w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kat. B na okres 6 miesięcy, a tym samym niezasadne podwójne karanie skarżącego za ten sam czyn w postępowaniu karnym i administracyjnym. Skarżący zwrócił uwagę, że SKO w T. wydało decyzję, która konwalidując rozstrzygnięcie organu I instancji, de facto pozbawiła skarżącego możliwości odwołania się od nowej decyzji merytorycznej. W przedmiotowej sprawie SKO w T. wydało decyzję kasatoryjno-reformatoryjną poprzez uchylenie w całości wydanej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy uniemożliwiając ponowną kontrolę administracyjną wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym złamano podstawową zasadę postępowania administracyjnego jaką jest dwuinstancyjność tego postępowania. Skarżącemu uniemożliwiono ponowne odwołanie się od decyzji, zabierając mu prawo przewidziane zarówno przez KPA jak i Konstytucję RP do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego zarówno organ I jak i II instancji nie wziął pod uwagę wydanego przez Sąd Rejonowy w G. II Wydział Karny wyroku z dnia [...].01.2015 r., sygn. akt II W 1691/14, w którym orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, do których uprawnia prawo jazdy kat. B na okres 6 miesięcy. Przepis art. 77 kpa nakazuje, aby organ w toku postępowania zebrał cały materiał dowodowy w sprawie oraz rozpatrzył go w sposób wyczerpujący. Organ pomimo posiadanych kompetencji w ocenie skarżącego nie pozyskał informacji związanej z wydanym wyrokiem sądowym, pomimo że miał ku temu możliwości. Powyższa okoliczność, której nie wzięto pod uwagę w przekonaniu skarżącego oznacza, że organ administracji po raz drugi będzie nakładał na skarżącego sankcję za ten sam czyn, albowiem uprzednio został ukarany przez Sąd Rejonowy w G.. Organ administracji swoją decyzją w istocie penalizuje po raz drugi skarżącego, kierując go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami. Nadto w ocenie skarżącego niezasadne jest wydanie zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do wszystkich kategorii uprawnień do kierowania pojazdami, skoro naruszenia skutkujące przypisaniem skarżącemu ponad 24 punktów karnych dotyczyły kierowania pojazdem osobowym. Zaskarżona decyzja jest zatem w tym zakresie zbyt daleko idąca i niezasadna. Orzeczenie sądu karnego, który wymierzył środek karny w zakresie zakazu prowadzenia pojazdów jest w ocenie sądu powszechnego wystarczająco represyjnym środkiem w celu osiągnięcia celów kary. Nieakceptowalne jest w przekonaniu skarżącego, aby organ administracji starał się dodatkowo karać w trybie administracyjnym poprzez skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego. Na marginesie wskazano, że skarżący posiadał zakaz prowadzenia pojazdów kat. B, a nie wszelkich innych i nie powinien ponosić dalszych dolegliwości sankcyjnych z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), ustalając w ten sposób uzasadnione kryterium ocenne, wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana według podanego wyżej kryterium, sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, wskazuje na niezasadność skargi. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 u.p.p.s.a, a prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Skarga podlegała zatem oddaleniu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji, na mocy której Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz orzekło o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji A. M., posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii: A, B, C, BE, CE, T, nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., jest art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) zastosowany w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z podniesionymi w skardze zarzutami wskazać należy, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 15 k.p.a.( z tej przyczyny, jak twierdzi skarżący, że organ II instancji orzekł merytorycznie poprzez wydanie orzeczenia kasatoryjno-reformatoryjnego, pomimo istotnych uchybień organu I instancji, czym uniemożliwiono skarżącemu merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, łamiąc zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w przepisie art. 15 k.p.a., objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z art. 78 Konstytucji RP. Sprowadza się ona do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej administracyjnej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie, które skutecznie wniesione, gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Rozpoznanie sprawy przez organ II instancji obejmuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Organowi odwoławczemu nie wolno ograniczać się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy też kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyrok WSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok WSA z dnia 14 października 1999r., sygn. IV SA 1313/98, Lex nr 48725). W niniejszej sprawie, Kolegium działając jako organ merytoryczny, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zobowiązane było ponownie rozpoznać sprawę od początku w jej całokształcie, w zakresie objętym zaskarżoną decyzją organu I instancji. W tym celu miało ono prawo do przeprowadzenia w ograniczonym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego oraz oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego i jego uzupełnienia – zgodnie z regułą art. 136 k.p.a. Zauważyć nadto należy, że katalog rodzajów orzeczeń, jakie w tym przypadku mogło zastosować Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając jako organ odwoławczy - zawarty jest w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Organ odwoławczy – działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ma bowiem możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, że stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie ma prawo do tego aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia lub rozstrzygnięcia orzeczenia organu pierwszej instancji - przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji, lecz ten sformułował je znacznie bardziej lakonicznie, lub też jedynie doprecyzować, uszczegółowić samo rozstrzygnięcie orzeczenia. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Motywy orzeczenia reformatoryjnego powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. - co w niniejszej sprawie organ uczynił. Z naruszeniem zasady dwuinstancyjności mielibyśmy natomiast do czynienia, gdyby np. organ drugiej instancji wyszedł poza granice sprawy (orzekł co do innego przedmiotu, czy też podmiotu), orzekł przy wykorzystaniu innego przepisu prawa materialnego, bądź też przeprowadził postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, że w istocie zastąpiłby organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w innym zakresie, niż organ pierwszej instancji, w szczególności, nie może zmieniać podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Kolegium trafnie uznało, że organ I instancji określił jednoznacznie podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, wskazując iż stanowi ją przepis art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednak nie uwzględnił w należyty sposób konsekwencji tego stanu rzeczy, ponieważ decyzja organu I instancji, w zakresie w jakim odnosi się do wyznaczenia miesięcznego terminu na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. W przypadku bowiem art. 114 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jednolicie przyjmuje się, iż organ uprawniony jest wyłącznie do nałożenia obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie do określania terminu wykonania takiego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. I OSK 35/09, CBOSA). Z tych też względów, zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. okazał się nieuzasadniony, tym bardziej, że skarżący nie podniósł konkretnych argumentów dla jego uzasadnienia. Odnosząc się do merytorycznej strony rozpatrywanej sprawy, podkreślić należy, iż stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym dotyczy skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy. Podlega mu osoba, o której mowa w art. 114 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym - posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, która przekroczyła 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Takiego kierowcę, jeśli komendant wojewódzki P. wystąpi z wnioskiem do starosty, organ ten jest obowiązany skierować na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b. p.r.d. ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego, w przypadku złożenia wniosku przez komendanta (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011r., I OSK 1178/10, LEX nr 990157). Zasadnie zatem organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie jest decyzją związaną, gdyż w istocie starosta, otrzymując wniosek komendanta jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu, co wynika wyraźnie z art. 114 ust. 1 pkt b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast ewidencja kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisywanie temu naruszeniu punktów karnych jest kwestią odrębną, bowiem ewidencję tę prowadzi Policja, zaś kontroli prawidłowości prowadzenia ewidencji nie może dokonywać starosta w ogóle, w postępowaniu dotyczącym kierowania ukaranego kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji. Nie budzi wątpliwości stan faktyczny ustalony przez organy, bowiem bezspornie skarżący przekroczył limit 24 punktów uzyskanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Również bezsporny jest fakt złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy właściwie zastosował przepisy mające znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, w szczególności dokonał ich prawidłowej interpretacji . Przesłanką skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest złożenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku wskazującego na przekroczenie przez kierowcę limitu 24 punktów. Podstawą złożenia wniosku był § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) według którego komendant wojewódzki policji (...) występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia. Komendant, niezależnie od pojazdu, przy prowadzeniu którego kierowca naruszył zasady ruchu drogowego i niezależnie od uprawnień, które są do jego prowadzenia wymagane, kieruje wniosek w trybie art. 114 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o ruchu drogowym co do wszystkich posiadanych przez sprawcę naruszenia uprawnień. Inaczej rzecz ujmując, w każdym przypadku dopuszczenia się przez kierowcę naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które otrzymał łącznie powyżej 24 punktów – wniosek komendanta wojewódzkiego policji o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji powinien obejmować wszystkie posiadane przez kierowcę kategorie uprawnień - zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27.04.2010 r., sygn. II SA/Bk 160/10, Lex nr 603721. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonego limitu punktów, po przekroczeniu którego kierowca ma obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez skontrolowanie uprawnień i ewentualne wyeliminowanie z ruchu podmiotu, którego zachowanie nie daje gwarancji bezpiecznego przemieszczania się uczestnikom ruchu. Powtarzające się nieprawidłowe zachowanie na drodze, nieprzestrzeganie zasad bezpieczeństwa i przepisów ruchu drogowego zawsze stanowi potencjalne zagrożenie i nie ma znaczenia, czy dochodzi do niego przy okazji prowadzenia pojazdu osobowego, ciężarowego czy innego. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że niezależnie od rodzaju pojazdu, jakim kierowca dopuszcza się naruszeń i za które otrzymuje liczbę punktów przekraczającą ustawowy limit - powinien on podlegać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy. Prezentowane stanowisko jest jednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odnośnie zarzutu dotyczącego podwójnego karania za to samo wykroczenie, należy zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między karą za popełnienie wykroczenia, która jest środkiem karnym, a konsekwencjami administracyjnymi takiego wykroczenia, które środkiem karnym nie jest. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii istoty kary administracyjnej, której główną funkcją jest prewencja, a nie odpłata za popełniony czyn zabroniony. Kara administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia, co świadczy o prewencyjnej funkcji tej kary. Brak więc podstaw do twierdzenia, że skarżący został "dwukrotnie ukarany za to samo wykroczenie". Uwzględniając powyższe uwagi Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w rozpoznawanej sprawie przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie naruszyło prawa w omawianym powyżej zakresie i w sposób prawidłowy skorzystało z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu przez ustawodawcę w ww. przepisie, a przesłanki podjętego orzeczenia zostały wyczerpująco wyjaśnione w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – nie znajdując podstaw dla wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.