II SA/Bd 1025/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie statusu bezrobotnego oddala skargę. Decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] Starosta W. na podstawie art. 151 §1 pkt2 i art.145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.Nr98 poz. 1071 z 2000r.) po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] 2006r. uchylił decyzje Starosty W.: – nr [...] z dnia [...]2002 r. o uznaniu Z. K. za osobę bezrobotną z dniem 06.05.2002r. i przyznaniu od dnia 14.05.2002 r. prawa do zasiłku, – nr [...] z dnia [...]2005 r. o utracie z dniem 01.03.2003 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej w związku z podjęciem pracy. Jednocześnie orzekł o odmowie uznania Z. K. z dniem [...]2002 r. za osobę bezrobotną. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Z. K., decyzją z [...] 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi złożonej przez Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006r. sygn.akt IISA/Bd 187/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z uwagi na naruszenie prze organy orzekające w sprawie zasady określonej w art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie Z. K. aktywnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu. Ponadto Sąd stwierdził, że w ramach wznowienia postępowania organy administracji orzekały jednocześnie o kilku sprawach administracyjnych takich jak uznanie za osobę bezrobotną, przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, czy o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, co stanowiło naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta W. decyzją z [...] 2006r. Nr [...] na podstawie art. 151 §1 pkt2 i art.145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071) po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] 2005r. uchylił decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...]2002 r. o uznaniu Z. K. za osobę bezrobotną z dniem [...]2002r. i przyznaniu od dnia 14.05.2002 r. prawa do zasiłku. Jednocześnie organ I instancji orzekł o odmowie uznania Z. K. z dniem 06.05.2002 r. za osobę bezrobotną. Rozstrzygnięcie swoje organ pierwszej instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: Z. K. zgłosił się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. celem dokonania rejestracji w dniu 06.05.2002 r. Decyzją Starosty W. orzeczono wówczas o uznaniu w/w z dniem 06.05.2002 r. za osobę bezrobotną oraz przyznaniu od dnia 14.05.2002 r. prawa do zasiłku. Z dniem 01.03.2003 r. zainteresowany utracił status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku z powodu podjęcia pracy. Ponownie Z. K. zarejestrował się w PUP w dniu 06.10.2003 r. i uzyskał w tym dniu status bezrobotnego i od dnia 07.10.2003 r. prawo do zasiłku. Z dniem 20.12.2003 r. Z. K. utracił prawo do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego przysługiwania, zaś z dniem 01.02.2004r. nastąpiła utrata statusu osoby bezrobotnej w związku z podjęciem zatrudnienia. W dniu 14.10.2005 r. Z. K. dostarczył decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...]2005 r. o wykreśleniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Z treści tego dokumentu wynikało, że od dnia 01.03.1998 r. rozpoczął działalność gospodarczą i z dniem 01.10.2005 r. dokonał jej wykreślenia. Ponadto, zainteresowany przedłożył także zaświadczenie z Urzędu Skarbowego we W., które wskazuje, iż w latach 1998-2004 figurował w rejestrze prowadzących działalność gospodarczą i osiągał w roku 1998, 1999 i 2000 przychody. Z. K. załączył także zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. świadczące o tym, że w okresie od 01.01.1999 r. do 31.05.2000 r. podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu a w okresie od 01.02.2005 r. do 14.09.2005 r. ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Ponieważ okoliczność ta nie była znana urzędowi w dniu orzekania o uzyskaniu przez Z. K. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku jak też w dniu utraty statusu oraz prawa do zasiłku, postanowieniem z dnia [...] 2006r.r. wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie. W wyniku analizy dokumentów będących w posiadaniu PUP ustalono, że Z. K. nie spełniał wymogów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, aby nabyć z dniem 06.05.2002r. status osoby bezrobotnej oraz od dnia 14.05.2002r. prawo do zasiłku. Z definicji zawartej w art.2 ust.1 pkt2 lit.f tej ustawy wynika bowiem, że za osobę bezrobotną uważa się osobę, /...,/ niezatrudnioną i niewykonującąą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, ...jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności/.../ Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia Z. K. wniósł o umorzenie postępowania podnosząc, iż zaistniała sytuacja jest wynikiem braku wiedzy prawnej co do konieczności wyrejestrowania działalności gospodarczej z ewidencji. Skarżący wywodził, że od momentu faktycznego zaprzestania jej prowadzenia tj. od 1.06.2000r. nie podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu i nie osiągał żadnych dochodów z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 18 września 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uzasadniając swoje stanowisko podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. Przywołując treść art. 2 ust. l pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej chyba, że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Organ odwoławczy wskazał także, że bycie bezrobotnym oznacza, że osoba, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o tym, iż w okresie zgłoszenia działalności gospodarczej do ewidencji nie była ona prowadzona, ponieważ do dnia 01.03.1998 r. działalność figurowała w rejestrach ewidencji tych działalności i nie została zlikwidowana do dnia dokonania rejestracji w PUP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Zbigniew K. wniósł o uchylenie wskazanej wyżej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez mylną interpretację definicji osoby bezrobotnej określoną w art. 2 ust. l pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem skarżącego wobec braku ustawowej definicji instytucji zawieszenia działalności gospodarczej należy przyjąć za prawidłowe poglądy doktryny orzecznictwa, że w takim przypadku mamy do czynienia z czasowym zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej, bez konieczności wykreślania jej z ewidencji. Zatem podjęcie pozarolniczej działalności gospodarczej należy utożsamiać z pewnym stanem faktycznym, z rzeczywistym jej prowadzeniem. Sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej skutkuje jedynie powstaniem domniemania, iż działalność taka jest wykonywana i jak każde domniemanie może być obalone. Kwestia, czy skarżący rzeczywiście prowadził działalność gospodarczą powinna być ustalona w postępowaniu dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z decyzji organu I instancji, podstawą prawną uchylenia poprzednio wydanej decyzji i ponownego rozstrzygnięcia o istocie sprawy były przepisy art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa lub art. 145 a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wskazaną w decyzji pierwszoinstancyjnej podstawą uchylenia był art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli – wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Poza sporem pozostaje, że w dniu wydania decyzji nr [...] o uznaniu Z. K. za osobę bezrobotną z dniem 06.05.2002r. i przyznaniu od dnia 14.05.2002 r. prawa do zasiłku, Staroście W. nie była znana okoliczność, że Z. K. figuruje w rejestrze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą od 01.03.1998r. Skarżący nie kwestionował ustalonego przez organ faktu, że po dniu zgłoszenia do ewidencji podjął działalność gospodarczą wywodząc, że zawieszenie jej wykonywania od dnia 1 czerwca 2000r. skutkować winno uznaniem go za osobę bezrobotną w rozumieniu przepisu art.2 ust.1 pkt2 lit.f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Spór w sprawie dotyczył zatem wykładni przepisu wskazanego przez organ jako materialnoprawna podstawa zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podnieść należy, że w uzasadnieniu orzeczenia organ pominął rozważania, czy zaistniała przesłanka wznowieniowa miała wpływ na merytoryczną treść decyzji ostatecznej, co wymagało powołania się na definicję osoby bezrobotnej zawartą w ustawie z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), obowiązującej w dacie wydawania decyzji z dnia 06.05.2002r. przez Starostę Włocławskiego. W art.2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawa ta stanowiła , iż bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, /.../ jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego. Dostrzegając to niewątpliwie uchybienie Sąd jednocześnie zważył, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm,) sąd administracyjny uchyla decyzję (...) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem stwierdzone naruszenie przepisów prawa zobowiązuje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale jedynie takie naruszenie, które – w przypadku przepisów prawa materialnego - miało lub – w przypadku przepisów postępowania - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie było naruszeniem dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że pomimo tego uchybienia decyzja odpowiada prawu. Zarówno przepis art.2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jak i zastosowany przez organ przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sposób niemal identyczny regulują kwestię definicji osoby bezrobotnej w zakresie wyłączenia jej stosowania wobec osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.2003r. w sprawie I SA 371/03, że: "błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (LEX nr 149553). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ zastosował art. 2 ust. l pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) zawierający definicję ustawową osoby bezrobotnej, która oprócz warunków określonych w art.1, musi być osobą nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej,/.../ jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Z definicji tej wynika więc, że za osobę bezrobotną nie może zostać uznana osoba, która ma zarejestrowaną działalność gospodarczą, chyba że od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania w ogóle nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej. Skarżący taką działalność faktycznie prowadził od dnia 01.03.1998 r. (co sam przyznaje), a wyrejestrowania dokonał dopiero z dniem 01.10.2005r., zatem nie spełniał przesłanek przewidzianych w przytoczonym wyżej przepisie, niezbędnych do uznania go za osobę bezrobotną. W tym stanie rzeczy nie można dopatrzyć się dokonaniu przez organ wadliwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) cytowanej ustawy, a w konsekwencji ustaleniu, że skarżący nie kwalifikuje się do uznania go za osobę bezrobotną z dniem 06.05.2002 r. Bez znaczenia jest przy tym, że w okresie objętym decyzją działalność gospodarcza faktycznie była zawieszona, gdyż samo podjęcie tej działalności po dniu wskazanym w zgłoszeniu i nie wykreślenie jej z ewidencji do dnia zarejestrowania się skarżącego w PUP przesądza o niemożności przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) omawianej ustawy. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale składu 7 sędziów NSA wypowiedział pogląd, że "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności."(uchwała z 16.12.1996r.,OPS5/96, opubl.ONSA 1997/2/47). Wprawdzie uchwała ta podjęta została pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ale wobec niemal identycznego uregulowania zakresu pojęcia osoby bezrobotnej zachowała ona aktualność również w odniesieniu do obowiązującego obecnie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Konsekwencją przyjętej wykładni omawianego przepisu jest podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia zasad postępowania określonych w art.7 i 77§1 kpa poprzez odstąpienie od dokonania w postępowaniu dowodowym ustaleń co do faktycznego zaprzestania prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, skoro poza sporem pozostaje okoliczność, iż Z. K. w okresie objętym decyzją nie wyrejestrował tej działalności i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, z jakiego powodu tego nie uczynił. Zauważyć nadto należy, że to na stronie ubiegającej się o świadczenia dla osoby bezrobotnej, a wcześniej prowadzącej działalność gospodarczą, spoczywał obowiązek właściwego uregulowania swojego statusu i należytego udokumentowania go przed organem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.).