II SA/Bd 1025/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skarg B. Z. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. J. z dnia 8.03.2011 r., udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., co., gaz. i elektr.) na terenie działki ozn. nr ew. 68/2, obręb 53, przy ul. [...], bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. 67, budowie zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i gazowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż inwestor w dniu 8 marca 2011 r. (data wpływu 9 marca 2011r.) złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 68/2 przy ul. [...]", lecz B. i M. Z. - właściciele działki nr 67, w dniu 5 kwietnia 2011 r. złożyli sprzeciw dotyczący budowy budynku bezpośrednio przy granicy z ich działką uzasadniając, iż nowa zabudowa zacieni ich działkę i spowoduje obniżenie względów estetycznych. Projektant K. F. w dniu 12 kwietnia 2011 r. złożył pismo, w którym wskazał, że lokalizacja projektowanego budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. 67 wynika z ograniczeń (obowiązuje zakaz zabudowy w strefie korytarza infrastruktury technicznej o szerokości 8 m po obu stronach napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV), nałożonych przez zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. zatwierdzonego uchwałą Nr LXXI/1351/06 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2006r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 172, poz. 2863 z dnia 20 grudnia 2006 r.). W odniesieniu do przypuszczeń, że projektowany budynek zacieni działkę nr ew. 67 inwestor wyjaśnił, że odległość ściany projektowanego obiektu od okien budynku sąsiada wynosi 12,0 m, a wysokość nowego obiektu wynosi 6,32 m od terenu do gzymsu. Ponadto wskazano, że przedmiotowy obiekt sytuuje się w części południowej działki, co oznacza, iż nie ogranicza nasłonecznienia działki sąsiedniej nr ew. 67, tym bardziej, że na działce sąsiada istnieje budynek o charakterze gospodarczym w bliskiej odległości od granicy z działką nr ew. 68/1 i 68/2 w części na styku z projektowanym budynkiem. Nadto pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że ściana projektowanego budynku, przylegająca do granicy z działką nr ew. 67 wykonana będzie w konstrukcji murowanej ze stropami żelbetowymi, warstwowa z pustaków [...] o gr. 25 cm obłożonych wełną mineralną o gr. 15 cm lub gazobetonu odmiany 04 i nie stanowi zagrożenia pożarowego, przy czym ściana ta posiadać będzie murek ogniowy wystający 30 cm ponad połać dachową na każdym jej odcinku. W odniesieniu do uwag dotyczących obniżenia walorów estetycznych, pełnomocnik inwestora wskazał, że elewacja będzie posiadać jasną kolorystykę o estetycznym wyglądzie i wykończeniu, a ponadto zaznaczył, że inwestor zobowiązuje się w pełni zabezpieczyć wykonawstwo budynku tak, aby budynek mieszkalny był realizowany bez naruszenia terenu działki sąsiada, sąsiadującego budynku gospodarczego i jakichkolwiek elementów' będących na jego terenie. Ponadto organ I instancji podkreślił, że przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z późn. zm.) i postanowieniem z dnia 15 września 2010 r. taką zgodę uzyskał. Biorąc pod uwagę okoliczność, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie stosownego oświadczenia oraz spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji uznał, że przedstawiona lokalizacja projektowanego budynku jest najwłaściwszym rozwiązaniem ze względu na istniejące zagospodarowanie przedmiotowej działki oraz działek sąsiednich, a projektowane zamierzenie nie wprowadza chaosu architektonicznego, lecz w sposób harmonijny nawiązuje do charakteru istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. Dokonując zaś oceny ewentualnego naruszenia interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości nr 67 organ wyjaśnił, że wziął pod uwagę stan zabudowy tej nieruchomości. W ocenie organu w przepisach tzw. prawa sąsiedzkiego, zawartych w kodeksie cywilnym wprawdzie nie ma mowy o usytuowaniu budynków bezpośrednio przy granicy, ale na tle przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 143 k.c, uznano, że usytuowanie budynku w granicy nieruchomości nie jest budową na cudzym gruncie, a przyjęcie takiego założenia pozwala z kolei na sformułowanie wniosku o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego przez art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i M. Z. oświadczyli, że nie zgadzają się na budowę na granicy działki, a zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca i nie uznaje ich interesu, gdyż działka będzie zabudowana z dwóch stron, przez co znacznie straci na estetyce oraz wartości. Odwołujący się wskazali, że M. J. kupując działkę był świadomy tego, że nad jego działką przebiega linia wysokiego napięcia, co będzie miało wpływ na warunki zabudowy, a mimo tego zdecydował się na projekt budynku o bardzo dużej powierzchni w stosunku do niewielkiej powierzchni działki. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził dokonane w sprawie ustalenia stanu faktycznego, podnosząc, że istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego w określonej odległości od granicy, ponieważ istnienie budynku na granicy nieruchomości może oddziaływać na sąsiednią nieruchomość poprzez zmniejszenie dopływu światła lub zasłonięcie widoku. Odnosząc się w tym kontekście do zarzutu skarżących dotyczącego zacieniania i przesłaniania obiektów istniejących na sąsiedniej działce przez projektowany obiekt, organ odwoławczy wskazał, iż spełnione zostały wymagania przepisu § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem odległość projektowanego obiektu od okien budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr 67 wynosi 12,0 m, natomiast wysokość ściany na granicy 6,32 m od poziomu terenu - odległość między budynkiem przesłaniającym, a oknem budynku przesłanianego jest większa niż wysokość przesłaniania. Wskazano, że przepisy mówiące o przesłanianiu, dotyczą jedynie obiektów, a nie terenu nieruchomości, a inwestor zobowiązał się do zabezpieczenia istniejącego obiektu garażowego na granicy oraz do realizacji zamierzenia bez naruszenia terenu działki sąsiedniej zapewniając ponadto, że budynek będzie wykonany z nowoczesnych materiałów, a elewacje będą realizowane w jasnych kolorach, stąd niezasadny jest zarzut o braku estetyki obiektu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2008 r., II SA/G1 925/07, organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie stosownego oświadczenia oraz spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, niezbędne do wydania pozwolenia na budowę w związku z czym nie było przesłanek, na podstawie których organ I instancji mógłby odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do sądu B. i M. Z. zarzucili rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie: - prawa procesowego przepisu – art. 7 K.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych polegających na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy; w tym nie uwzględnieniu słusznego interesu skarżących, ponadto polegających na uznaniu, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych przez wydanie zgody na zabudowanie granicy działki o nr ew. 67 budynkiem o pow. użytkowej około 270 m² może być zaaprobowane, gdy tymczasem stosowanie odstępstwa od zabudowy granicznej musi być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, zaś w niniejszej sprawie możliwe jest zrealizowanie obiektu sąsiada, w głębi działki o nr ew. 68/2, * naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, iż skarżący sprzeciwiają się wzniesieniu budynku sąsiada z uwagi na możliwość zacienienia budynku, gdy tymczasem postawienie budynku na granicy o wysokości 8 m oraz długości 13 m spowoduje niemożność w przyszłości postawienia zabudowy bliźniaczej na działce o nr 67 z powodu zacienienia, * naruszenie przepisu art. 80 K.p.a. przez ustalenie, że nie ma innej możliwości posadowienia budynku inwestora, niż na granicy i o długości 13 m, gdy tymczasem istnieje możliwość zabudowania działki budynkiem o mniejszej powierzchni użytkowej niż 270 m² i na mniejszej linii niż 13 m na granicy, a nawet w głąb działki sąsiada w odległości 1-3 m od granicy działki, Ponadto zdaniem skarżących doszło ostatecznie do naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, iż dopuszczalne jest w świetle okoliczności faktycznych sprawy, iż nie ma innej możliwości zabudowy działki o nr ew. 68/2, niż w granicy z działką o nr ew. 67 i to na długości 13 m i wysokości 8 m. W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podnieśli, iż nie są przeciwni dokonaniu zabudowy działki, jednak zabudowa ta winna mieć swoje granice i być uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Skarżący mają świadomość, że inwestor musi spełnić wymagania posadowienia budynku mieszkalnego w odległości 8 m od przebiegającej linii napowietrznej, jednak szczególność tej sytuacji nie może w jego ocenie oznaczać dowolności i rozszerzaniu zakresu usytuowania budynku z pokrzywdzeniem interesu prywatnego sąsiadów. Skarżący uważają, że organy administracyjne obu instancji nie uwzględniły ich słusznego interesu do posiadania uprawnień swobodnego zagospodarowania własnej nieruchomości w przyszłości. Ich zdaniem w niniejszej sprawie organ II instancji nie odniósł się do kwestii, iż inwestor winien się liczyć przy zakupie gruntu, że będzie miał ograniczone możliwości pobudowania budynku przy linii wysokiego napięcia i w tej sytuacji błędnie zostało ustalone, że z uwagi na gabaryty budynku posiada on prawo do zabudowy na granicy; w ogóle nie odniesiono się do kwestii, iż budynek inwestora może mieć mniejsze gabaryty. Skarżący zauważyli też, że organy administracyjne obu instancji wskazywały, iż nie ma możliwości innego ulokowania inwestycji, niż w drodze zabudowania granicy. Organ nie wziął w ogóle pod uwagę argumentu podnoszonego przez skarżących, iż postawienie budynku inwestora w wymiarach większych niż okoliczne nieruchomości budynkowe spowoduje zmianę estetyki okolicy i nie zmienia tego zapewnienie projektanta o tym, że budynek mający powstać będzie o jasnej kolorystyce, skoro gabarytowo będzie większy od istniejącej zabudowy w obrębie ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wnika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia posŧępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia. W szczególności trafnie został w podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. W myśl tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7. Skorzystanie w niniejszej sprawie z tej możliwości zostało uzasadnione jedynie stwierdzeniem, że budowa ściany budynku na granicy z działką nie spowoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, co jest warunkiem do uzyskania odstępstwa zgodnie z art. 9. ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując ponadto, że inwestor otrzymał w/w zgodę w drodze postanowienia z dnia 15 września 2010 r., poprzedzonego upoważnieniem Ministra Infrastruktury, w którym wskazano na zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powodujące, że budynek o proponowanej powierzchni może być zrealizowany jedynie przy granicy z działką sąsiednią nr ew. 67, ponieważ jest to jedyna możliwość usytuowania budynku poza ochronnym pasem 8 m od linii elektroenergetycznej. Kwestia ograniczenia dostępu światła słonecznego - zdaniem organu odwoławczego - również nie stanowi przeszkody do projektowanej lokalizacji, gdyż spełnione zostały wymagania przepisu §13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ odległość projektowanego obiektu od okien budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr 67 wynosi 12,0 m, natomiast wysokość ściany na granicy 6,32 m od poziomu terenu - odległość między budynkiem przesłaniającym, a oknem budynku przesłanianego jest większa niż wysokość przesłaniania. W ocenie Sądu powyższe uzasadnienie zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego jest niewystarczające. Wprawdzie wskazane wyżej okoliczności również powinny być przez organ rozważone przy rozstrzyganiu kwestii odstępstwa, jednak same w sobie nie stanowią one jeszcze tzw. szczególnie uzasadnionego przypadku. W orzecznictwie sądowym podkreśla się - na co trafnie zwraca uwagę skarżący - że każde odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych może być zaaprobowane przez organy tylko w sytuacji bezwzględnej konieczności, gdy rzeczywiście bez jego dokonania niemożliwe jest zrealizowanie obiektu. Dopiero w sytuacji bezwzględnej konieczności, "w szczególnie uzasadnionym przypadku" takie odstępstwo może być zaaprobowane. W niniejszej sprawie organy administracji nie wykazały, aby istniały szczególne okoliczności, z powodu których należało udzielić inwestorowi zgody na odstępstwo od konieczności zachowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Fakt, że inwestor zaplanował na przedmiotowej nieruchomości budowę obiektu o takich gabarytach i powierzchni, że niemożliwe jest zachowanie przewidzianych w przepisach odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, nie może przesądzać o konieczności udzielenia zgody na odstępstwo. Innymi słowy nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor mógł zaplanować budowę obiektu o mniejszych rozmiarach, który spełniałby wymagania przepisów techniczno-budowlanych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 493/06). Ta ostatnia kwestia nie została w toku dotychczasowego postępowania wyjaśniona. Odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości, jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. O ile więc zabudowa działki winna mieć swoje granice, a odstępstwo powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, to szczególność konkretnej sytuacji nie może jednak oznaczać dowolności i rozszerzania zakresu usytuowania projektowanego budynku z pokrzywdzeniem interesu prywatnego właścicieli działki sąsiedniej. Okoliczność, że inwestor zaplanował na nieruchomości budowę obiektu o sporych gabarytach i powierzchni użytkowej ok. 270 m², nie może a´priori przesądzać, że skoro niemożliwe jest zachowanie przewidzianych w przepisach odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, wobec ograniczenia wynikające z przebiegu orientacyjnych granic oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, to istnieje konieczność udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Niezbędnym w tej sytuacji jest - o czym już wyżej wspominano - dokładne wyjaśnienie przez organy administracji okoliczności sprawy, poczynienie stosownych ustaleń i dokonanie oceny, czy spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka zezwalająca na skorzystanie z możliwości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Podkreślić w tym miejscu należy, że brak jest podstaw do stosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli istnieje możliwość wybudowania projektowanego obiektu bez naruszenia przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona, gdyż organ nie wyjaśnił, jakie przeszkody uniemożliwiają inwestorowi dostosowanie gabarytów projektowanego obiektu do wielkości i kształtu działki oraz obowiązujących przepisów prawa powszechnego, w tym prawa miejscowego. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wskazane przepisy prawa postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji mając na względzie powyższe uwagi winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych, pozwalających na uznanie, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie powinno być przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 77 § 1.