II SA/Bd 1027/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa K.-P. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, działając na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 21, art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznano, że świadczenia rodzinne przyznane w formie: 1.zasiłku rodzinnego, na okresy zasiłkowe: -2006/2007 od [...].08.2007r. do [...].08.2007r. na B. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie, na S. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie i na A. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie, -2007/2008 od [...].09.2007r. do [...].08.2008r. na B. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie, na S. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie i na A. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie, 2.dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na okresy zasiłkowe: -2006/2007 od [...].08.2007r. do [...].08.2007r. na A. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie, -2007/2008 od [...].09.2007r. do [...].08.2008r. na A. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie, 3.dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2007/2008 na B. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł jednorazowo, na S. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł jednorazowo i na A. K. ur. [...] r. w kwocie [...] zł jednorazowo, wypłacone E. K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].10.2006r. nr [...] i z dnia [...].08.2007r. nr [...], są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem odwołanie złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie był wnioskodawcą pobranych świadczeń, nigdy nie podpisywał wniosków i nie był informowany o wypłacanych świadczeniach, a także o zwrocie wypłaconych świadczeń. Zaś w trakcie postępowania nie dano mu możliwości ustosunkowania się do sprawy. Skarżący wyjaśnił, że w wymienionym okresie wnioskował do [...] o przyznanie zasiłku rodzinnego w UK, warunkiem przyznania którego była rezygnacja ze świadczeń rodzinnych w Polsce. Podkreślił, że był kontrolowany przez uprawnione organy w zakresie pobierania świadczeń w Polsce, które nie informowały o jakichkolwiek problemach, tym bardziej o nieuregulowanych zobowiązaniach. Podniósł, że świadczenia były wypłacane bez jego wiedzy i akceptacji, dlatego nie może partycypować w uregulowaniu zaległości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. W ocenie organu odwoławczego, odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie, a tym samym należało stwierdzić niedopuszczalność jego wniesienia. Organ wskazał, że przyznanie świadczenia rodzinnego, wypłacanego na rzecz jednego z rodziców, uniemożliwia przyznanie świadczenia rodzinnego na to samo dziecko na rzecz drugiego rodzica. Wskazał ponadto, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż zaistniały okoliczności wskazane w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ uprawniony jest do uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu. W niniejszej sprawie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzająca, iż wymienione w niej świadczenia wypłacone E. K. na rzecz jej rodziny zostały nienależnie pobrane. Organ nie mógł zatem zobowiązać do bezpośredniego zwrotu ww. świadczeń innego podmiotu niż ten, który był stroną pierwotnego postępowania w sprawie przyznania świadczeń. Jedynie bowiem ww. osoba była stroną postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy tylko p. K. upoważniona była do wniesienia odwołania od decyzji. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i rzetelne wyjaśnienie wszelkich wątpliwości. Wskazał, że nie wie, na jakiej podstawie ustalono, że świadczenia rodzinne na dzieci pobrane zostały nienależnie skoro organ dysponuje jedynie informacją, że od dnia [...] lipca 2007 r. skarżący podjął zatrudnienie na terenie W., ponadto nie zebrano informacji o zarobkach, sposobie zatrudnienia oraz wymiarze czasu pracy i kosztach utrzymania skarżącego. Skarżący podkreślił, że zasiłek rodzinny na dzieci w Polsce wypłacany był do dnia [...].08.2008 r., wniosek do b. urzędu złożony został w połowie 2009 r., a świadczenie przyznane pod koniec tegoż roku. Podał, że organ stwierdził, iż świadczenia zostały nienależnie pobrane dopiero w decyzji z dnia [...] marca 2012 r., choć Urząd Miasta T. i Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w T. poinformowany został o fakcie ubiegania się o zasiłek b. już na początku 2009 r. Organ dysponował zaświadczeniem o zatrudnieniu skarżącego od [...] lipca 2007 r., a także innymi stosownymi dokumentami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1402/06). Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż zostały wskazane w jej treści. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W sprawie poddanej sądowej kontroli organ działając w trybie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego z przyczyn podmiotowych. W literaturze przedmiotu orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na to, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008 oraz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06). Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności faktycznych analizowanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z brakiem legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania. Bezsporne w sprawie jest, że wszystkie decyzje organu I instancji o przyznaniu świadczeń rodzinnych wydane zostały na wniosek E. K. Również stroną wznowionego postępowania i kończącej je decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Marszałka Województwa K.-P. w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych i ich zwrotu organ uczynił E. K. Przepis art. 4 ust. 2 u.ś.r. nie ma charakteru normy proceduralnej, gdyż zawiera zasadę należącą do prawa materialnego. Określa on bowiem osoby uprawnione do pobierania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Przepisy proceduralne są natomiast zawarte w rozdziale 6 u.ś.r. regulującym postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych (art. 23–32). Z art. 23 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego lub prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka albo niepełnosprawnej osoby pełnoletniej. Każda z tych osób składając wniosek staje się wnioskodawcą wszczynającym postępowanie administracyjne. Jednocześnie przepis art. 27 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych lub prawnych dziecka do świadczeń rodzinnych świadczenie wypłaca się temu z rodziców, opiekunów faktycznych lub prawnych dziecka, który pierwszy złoży wniosek. Wymienione przepisy stanowią, iż stroną postępowania administracyjnego o świadczenia rodzinne, w przypadku zbiegu praw kilku różnych osób uprawnionych do tych świadczeń, jest osoba, która pierwsza złożyła wniosek o ich przyznanie. Jest to regulacja szczególna, derogująca ogólną zasadę z art. 28 k.p.a. Zasady, iż postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych toczy się na wniosek tej z uprawnionych osób, która pierwsza wystąpiła o te świadczenia i że tylko ona jest stroną wszczętego postępowania administracyjnego, nie podważają przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zawierają szczególne normy proceduralne dotyczące dochodzenia świadczeń rodzinnych i ogólne zasady wskazane w art. 95-98 k.r.o. należy wykładać z uwzględnieniem tych przepisów szczególnych. Również fakt, że uzyskane na skutek wniosku każdego z małżonków świadczenia rodzinne są – jako wartości majątkowe służące całej rodzinie – składnikiem majątku wspólnego małżonków (art. 31 § 1 k.r.o.) nie ma wpływu na to, kto jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie uzyskania tych świadczeń. Zachodzi tu bowiem analogia do wierzytelności cywilnych, które wchodzą do majątku wspólnego małżonków również wówczas, gdy wierzytelność taka powstała na skutek działania jednego z małżonków, lecz nie powoduje, że drugi z małżonków staje się stroną stosunku prawnego, który spowodował powstanie tej wierzytelności. Stroną stosunku prawnego uzasadniającego powstanie takiej wierzytelności jest tylko jeden z małżonków, a drugi ze współmałżonków jest tylko uprawniony z tytułu nabytego przez jego małżonka prawa (por. J. S. Piątkowski, System prawa rodzinnego i opiekuńczego, wyd. Ossolineum 1985, s. 345 i nast. oraz wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 197/11). Zatem stroną postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] marca 2012 r., nie mógł być J. K., lecz E. K., która zainicjowała postępowanie administracyjne. Akta administracyjne badanej sprawy nie dają również podstaw do uznania skarżącego za pełnomocnika E. K. W aktach sprawy brak bowiem jakiegokolwiek dokumentu, który można byłoby zakwalifikować jako pełnomocnictwo udzielone przez byłą żonę skarżącemu. Z akt administracyjnych badanej sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] marca 2012 r., jak również wcześniejsze decyzje w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami były skierowane do E. K. i jej doręczone w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o świadczenia rodzinne. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie organ prawidłowo pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. potraktował jako odwołanie, ponieważ podanie to wpłynęło w trakcie postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem E. K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. od decyzji Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] marca 2012 r., które organ II instancji zakończył decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymującą w mocy orzeczenie organu I instancji. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wskazać jednakże należy, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." Pogląd ten podzielany przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć tu należy przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 942/2005 ONSAiWSA 2007/2 poz. 50, w którym orzeczono, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie J. K. organ dopuścił się naruszenia zasad, o których mowa w wyżej cytowanej uchwale. Podkreślić należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku, obowiązkiem organu II instancji jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego – umorzenie postępowania odwoławczego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie, a jeżeli tak to z uwagi na to, że nie jest on stroną postępowania organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym, z uwagi na niewyjaśnienie kwestii legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.