II SA/Bd 1028/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi "M." Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu do 4,5% oraz piwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z [...]2004 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) Prezydent Miasta T. orzekł o cofnięciu udzielonego Sp. z o.o. "M." w T. zezwolenia nr [...] na sprzedaż w sklepie ogólnospożywczym przy ul. B. w T. napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w wymienionym sklepie miał miejsce w dniu 2 lipca 2004 r. fakt sprzedaży osobie nieletniej trzech puszek piwa przez ekspedientkę D. Z., co potwierdza zarówno ona sama, jak i Komenda Straży Miejskiej w T. Powołano się przy tym na pismo Komendy Straży Miejskiej, które wraz z notatką służbową dotyczącą interwencji w dniu 2 lipca 2004 r. w sklepie przy ul.[...], wpłynęło 7 lipca 2004 r. do Urzędu Miasta oraz dokonane przesłuchanie w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego ekspedientki, która nie zaprzeczyła sprzedaży wyglądającemu wg niej na 19-20 lat mężczyźnie alkoholu. Odwołując się od decyzji organu I instancji Spółka z o.o. "M." zarzuciła, iż przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. nie uprawniał do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przypadku stwierdzenia jednorazowej, sporadycznej i nieumyślnej sprzedaży alkoholu nieletniemu, co wynika z wyroku NSA sygn. II SA 714/98, a nadto, że kwestionowaną decyzję wydano bez dokonania wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, na podstawie ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym oraz bez zapoznania strony z wynikami przeprowadzonego postępowania. Z odwołania w szczególności wynika, iż notatka urzędowa Komendy Straży Miejskiej z dnia 2 lipca 2004 r. nie wyjaśnia wątpliwości związanych z opisem zdarzenia (zwłaszcza, czy dokonujący zakupu istotnie był osobą nieletnią), uniemożliwiono stronie złożenie wniosków dowodowych, które wyjaśniłyby te wątpliwości oraz nie uwzględniono wyjaśnień kierownika sklepu i dyrektora Spółki z o.o. "M." zapisanych w protokole przesłuchania ekspedientki z dnia 23 lipca 2004 r. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało w dniu [...] 2004 r. decyzję nr [...] utrzymującą zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ekspedientka przyznała się przed strażnikiem Straży Miejskiej, który zatrzymał po wyjściu ze sklepu "M." młodego mężczyznę – jak się okazało nieletniego – z reklamówką zawierającą trzy puszki piwa, do faktu sprzedania mu alkoholu, a następnie potwierdziła tę okoliczność podczas przesłuchania przez organ I instancji w dniu 23 lipca 2004 r. wyjaśniając, iż kupujący wyglądał na 19-20 lat, w związku z czym nie poprosiła go o okazanie dokumentu tożsamości, a zatem – bezsporne jest, że doszło do naruszenia przez wymienioną ekspedientkę zakazu określonego w art. 18 ust. 10 pkt 1 "a" ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa, gdyż stronę powiadomiono o wszczęciu postępowania oraz prawie uczestniczenia w przeprowadzaniu dowodów i możliwości składania wyjaśnień, zawiadomiona została też o przesłuchaniu świadka i wzięła udział w tej czynności. Nie znajduje również potwierdzenia, zdaniem organu, zarzut, iż uniemożliwiono stronie złożenie wniosków dowodowych, zaś wyjaśnienia kierownika sklepu i dyrektora Spółki dotyczące dotychczasowej nienagannej sprzedaży alkoholu w należących do Spółki sklepach nie mają w sprawie znaczenia. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Spółka z o.o. "M." zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, podobnie jak w odwołaniu: • naruszenie art. 10 § 1 kpa oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, • sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przez przyjęcie za bezsporne, że w dniu 2 lipca 2004 r. w sklepie skarżącego doszło do sprzedaży alkoholu nieletniemu • brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a nadto naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 kpa przez brak wskazania dowodów, na których oparł się przy wydawaniu decyzji oraz nie ustosunkowanie się do istotnych zarzutów odwołania (brak wylegitymowania osoby, którą uznano za nieletnią). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, iż z treści art. 18 ust. 10 pkt 1 "a" cytowanej ustawy nie wynika, by dla jego zastosowania konieczna była powtarzająca się sprzedaż napojów alkoholowych osobom nieletnim, a nadto, że twierdzenie ekspedientki, iż kupujący wyglądał na 19-20 lat i dlatego sprzedała mu piwo w dobrej wierze nie zdając sobie sprawy, iż jest osobą nieletnią, nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 18 ust. 10 pkt 1 "a" ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) zezwolenie na sprzedaż alkoholu cofa się w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad obrotu napojami alkoholowymi, a w szczególności sprzedaży i podawania alkoholu osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Nieletnimi są, stosownie do art. 1 § 2 w związku z § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 11, poz. 109 ze zm.) osoby, które nie ukończyły 18 lat, co znajduje odzwierciedlenie w treści art. 15 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy z dnia 26 października 1982 r. Podstawą stwierdzenia przez organy, iż zatrzymana przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w T. przed sklepem przy ul. B., niosąca piwo osoba, to nieletni, była notatka służbowa tychże funkcjonariuszy, z której wynikało, iż dane osobowe, w tym wiek młodego mężczyzny (ur. 28.01.1987 r.) ustalili w oparciu o uzyskane od niego informacje ("dane ustne"). Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów i to nie tylko administracyjnych poglądem, który zespół orzekający w niniejszej sprawie podziela, okoliczności utrwalone w notatkach i zapiskach urzędowych nie mogą być uznane za w pełni udowodnione. Notatki takie i zapiski zawierające informacje o źródłach dowodowych nie mogą bowiem zastępować dowodów bezpośrednich w postaci zeznań świadków, czy też dowodów z oryginałów dokumentów. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada bezpośredniości wymaga, by prowadzący postępowanie czerpał wiadomości o faktach z pierwszego źródła, dającego największe szanse dojścia do prawdy. W toku postępowania administracyjnego nie potwierdzono tożsamości, a zwłaszcza wskazanej w notatce służbowej daty urodzenia zatrzymanego, poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentu – dowodu osobistego młodego mężczyzny, który podał, że nazywa się D. C., względnie – w drodze przesłuchania go w charakterze świadka lub wykorzystania jako dowód protokołu z takowego przesłuchania sporządzonego przez funkcjonariusza policji. Jakkolwiek powszechnie wiadome jest, iż nieletni chcą uchodzić za starszych niż są i skłonni są do zawyżania, a nie obniżania swojego wieku, to jednak nie można wykluczyć, iż w przypadku niniejszej sprawy stało się inaczej (np. w wyniku działań konkurencyjnej w stosunku do Spółki "M." firmy). Zastąpienie dowodów bezpośrednich w sytuacji, gdy nie było przeszkód w ich przeprowadzeniu, dowodem z notatki urzędowej jest równoznaczne z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza art. 7, 75 i 77 § 1 kpa. Wbrew prezentowanemu w odpowiedzi na skargę stanowisku organu odwoławczego, do wydania na gruncie art. 18 ust. 10 pkt 1 "a" ustawy z dnia 26 października 1982 r. decyzji nie wystarczy obiektywne zdarzenie sprzedaży alkoholu osobie nieletniej – sprzedaż alkoholu osobie, która nie ukończyła 18 lat musi być czynnością świadomą, a więc zawinioną. Błędne przyjęcie zatem przez sprzedawcę, że ma do czynienia z osobą pełnoletnią i w konsekwencji nie wylegitymowanie jej musi być co najmniej wynikiem niedbalstwa. Jeżeli uznać za zgodną ze stanem faktycznym zawartą w notatce urzędowej funkcjonariuszy Straży Miejskiej w T. informację o wieku młodego człowieka, któremu ekspedientka D. Z. sprzedała piwo, to w dniu zdarzenia, to jest 2 lipca 2004 r. miał ukończone 17 lat i mógł wyglądać na osobę dorosłą. Z protokołu przesłuchania wyżej wymienionej wynika, iż według niej kupujący piwo miał 19-20 lat. Podobnie oceniła wiek nabywcy kierowniczka sklepu, lecz nie przesłuchano jej w charakterze świadka, przy zachowaniu wymogów przewidzianych w art. 83 § 3 kpa. Skoro wygląd nabywcy ma istotne znaczenie dla oceny świadomości sprzedającego co do naruszenia zakazu sprzedaży alkoholu nieletniemu – osobie, która nie osiągnęła 18 lat, to niewątpliwie konieczne było przeprowadzenie uzupełniających dowodów w tym zakresie poprzez przesłuchanie na powyższą okoliczność zarówno kierowniczki sklepu, jak i funkcjonariuszy Straży Miejskiej – autorów notatki służbowej. Nadto, nie będąc nim związany, skład orzekający podziela zajęte przez NSA w wyroku sygn. II SA 714/98 stanowisko, iż wykładnia celowościowa gramatyczna i logiczna art. 18 ust. 10 pkt 1 (w dacie wydawania cytowanego wyroku – art. 18 ust. 6 pkt 1 o identycznym brzmieniu) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje, iż przepis ten nie dotyczy jednorazowej sprzedaży alkoholu osobie nieletniej, lecz powtarzających się tego rodzaju zdarzeń ( co najmniej dwóch). Zdaniem Sądu zbyt surową sankcją byłoby cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu jednego tylko przypadku złamania zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W związku z powyższym niezbędne jest ustalenie, czy fakty sprzedaży w sklepie spożywczym przy ul. B. alkoholu nieletnim wcześniej też miały miejsce. Jedną z podstawowych w postępowaniu administracyjnym jest wyrażona w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego w nim udziału strony, obejmująca między innymi możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ustosunkowanie się do materiału faktycznego i prawnego oraz dowodów będących podstawą do podjęcia decyzji jest, jak trafnie podkreślono w skardze, szczególnym uprawnieniem strony. Rzecz oczywista, że prawu strony do wypowiedzenia się przed rozstrzygnięciem sprawy towarzyszy obowiązek prowadzącego postępowanie organu pouczenia tejże strony o przysługującym jej uprawnieniu i wstrzymaniu się z wydaniem decyzji do czasu złożenia przez nią w powyższym zakresie w określonym terminie oświadczenia. Przed wydaniem kończącej postępowanie przed organem I instancji decyzji o fakcie zakończenia czynności strona nie została jednak powiadomiona, nie pouczono jej o prawie zapoznania się z aktami i wynikającym z art. 10 § 1 kpa uprawnieniu. W związku z powyższym Sąd nie podziela wynikającego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowiska, iż Spółka "M." miała zapewniony pełny czynny udział w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji. Konsekwencją nie zastosowania się przez organ I instancji do wymienionego przepisu procedury było pozbawienie strony możliwości ewentualnego złożenia wniosków o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie na okoliczności podnoszone przez nią potem w odwołaniu. Powyższe uchybienie nie zostało konwalidowane przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Dotyczy to między innymi zarzutów i żądań zawartych w złożonym przez stronę odwołaniu. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2004 r. nie odniosło się do wynikającej z odwołania interpretacji art. 18 ust. 10 pkt 1 "a" ustawy z dnia 26 października 1982 r., a uczynienie tego w odpowiedzi na skargę uznać należy za spóźnione. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano w sposób czytelny dowodów, w oparciu o które uznano za prawidłowo ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji – utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Uznając, iż przytoczone wyżej uchybienia stanowiące naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 10 § 1 kpa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również na treść rozstrzygnięcia wpłynęła wadliwa interpretacja przepisu prawa materialnego – art. 18 ust. 10 pkt 1 "a" ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz odnosząc powyższe uchybienia przepisom prawa do decyzji organów obydwu instancji, jak również mając na uwadze konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r.