II SA/Bd 103/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Marcina W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na wykup lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Miejski Policji w G. decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] na podstawie art. 104 § 1 Kpa, art. 88, art. 94 ustawy z dnia 8 kwietnia 1990r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58 z późn. zm.), w związku z § 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku, w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131 poz. 1468) odmówił przyznania skarżącemu - Marcinowi W pomocy finansowej Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 03.10.2006 r. skarżący złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej, dołączając akt notarialny z dnia [...] 2006 r. w przedmiocie nabycia na własność mieszkania mieszczącego się w G. przy ul. [...]. W rozstrzygnięciu swym Komendant wskazał ponadto, że raportem z dnia [...] 2001 r. Marcin W. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w G. z prośbą wyrażenie o zgody na przydział mieszkania, skutkiem czego Komenda Miejska Policji w G., a następnie Komenda Wojewódzka wynajęła od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mieszkanie mieszczące się w G. przy ul. [...], ponieważ do grudnia 2005r. obowiązywał przepis, że mieszkania z WAM-u może wynajmować tylko firma lub instytucja. i podnajęła je stronie. Jednakże w grudniu 2005r., w związku ze zmianą przepisów skarżący uzyskał od Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] 2006r. przyznającą prawo do zamieszkiwania w wyżej wymienionym lokalu na czas oznaczony 5 lat. Ponadto organ I instancji stwierdził, że przepisy regulujące przedmiotową materię, tj. art. 88 ustawy o Policji, art. 94 ust. 1 tej ustawy, precyzuje w/w Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r., wiążąc przyznawanie pomocy finansowej wyłącznie z celem uzyskania lokalu mieszkalnego. W ocenie organu pierwszoinstancyjnego, przepisy nie zezwalają na przyznanie pomocy finansowej na przekształcenie lokatorskiego prawa do lokalu będącego własnością skarbu państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na własnościowe. Nie jest również możliwe przyznanie pomocy finansowej na wykupienie na własność zajmowanego dotychczas mieszkania, albowiem przyznanie pomocy na te cele byłoby sprzeczne z prawem, gdyż celem pomocy finansowej w istocie nie byłoby uzyskanie lokalu, lecz zmiana statusu prawnego mieszkania posiadanego. Odwołując się od powyższej decyzji Marcin W. wniósł o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji przyznającej pomoc finansową zgodnie ze złożonym wnioskiem, zarzucając jednocześnie: ← naruszenie przepisów art. 94 ust. 1 Ustawy o Policji, ← naruszenie § 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Zdaniem skarżącego organ źle zinterpretował zapisy powołanych w rozstrzygnięciu aktów prawnych, a w szczególności, iż żadne z nich nie zawierają wyłączenia możliwości przyznania pomocy finansowej w przypadku wykupienia na własność zajmowanego mieszkania, jak również przekształcenia lokatorskiego prawa do lokalu na własnościowe. W ocenie skarżącego zawarte w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji określenie: "uzyskanie lokalu mieszkalnego", oznacza zgodnie z wykładnią językową otrzymanie mieszkania, w czym mieści się również jego kupno, czego nie wyłącza ustawodawca. Skarżący argumentował również, że spełnia kryteria przyznania pomocy finansowej zawarte w w/w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Komendant Wojewódzki Policji w B., decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Swoje rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania: Zgodnie z art. 88 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Zastępczą formą realizacji tego prawa jest przewidziana przepisem art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość". Pomoc ta jest, zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy - na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej lub zamiennie pomoc udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 ustawy nie przysługuje policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy. Nie można bowiem, wynikającego z art. 88 ust. 1 tej ustawy, prawa policjanta do lokalu mieszkalnego lub wynikającego z jej art. 94 ust. 1, zamiennego prawa do pomocy finansowej na jego uzyskanie, interpretować w oderwaniu od treści art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. W zajmowanym lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w G. odwołujący się ma zapewnione normy zaludnienia przysługujące jego czteroosobowej rodzinie (od 28 m2 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej), bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny. Norma zaludnienia przysługująca funkcjonariuszowi wynosi od 7 do l0m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi (§ 3 rozporządzenia). Podkreślić należy, że w uchwale siedmiu Sędziów z 29.03.1999 r., OPS 1/99, NSA wyraził pogląd, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). W ocenie organu sytuacja taka zachodzi w stosunku do skarżącego. W skardze wniesionej do Sądu skarżący domagal się przyznania mu pomocy finansowej, zgodnie ze złożonym wnioskiem; w istocie jednak wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: ← przepisów art. 94 ust. 1 Ustawy o Policji, ← § 1 w/w Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W uzasadnieniu skargi wywodził, że został pozbawiony prawa do lokalu mieszkalnego wbrew treści przepisu art. 88 ust. 3 ustawy o Policji, który przewiduje, że jedynie w przypadku dyscyplinarnego wydalenia ze służby – co nie miało miejsca – policjant traci prawo do lokalu. W pozostałym zakresie podniósł zarzuty, które przedstawił już w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji tylko z punktu widzenia jej legalności tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem ani zaskarżona decyzja, ani też poprzedzająca ją decyzja nie naruszyły prawa. Sąd podziela przedstawioną przez organ odwoławczy argumentację, że nie zachodzą warunki do przyznania skarżącemu pomocy finansowej na zakup mieszkania. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Stosując jedynie wykładnię gramatyczną powyższego przepisu, czego domaga się skarżący, należałoby uznać, że w każdym przypadku braku decyzji administracyjnej o przydziale mieszkania, policjantowi służyłaby pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego i to niezależnie od tego, czy i ile mieszkań posiada w tej, czy innej miejscowości. Taka jednak konkluzja musiałaby stanąć w sprzeczności z innymi normami rozdziału 8 wskazanej ustawy i byłaby w wysokim stopniu nieracjonalna, a zarazem prowadziłaby do absurdalnych z punktu widzenia społecznego konsekwencji. W istocie sprowadzałaby się do uznania istnienia swoistego przywileju branżowego Policji, uzyskania pomocy finansowej na mieszkanie nawet w sytuacji, kiedy funkcjonariusz posiadałby lokal mieszkalny uzyskany w inny sposób niż w drodze decyzji administracyjnej w miejscowości, w której pełni służbę. Dlatego też rozwiązując problem interpretacji tego przepisu, należy zastanowić się nad jego celem. By odpowiedzieć na to pytanie trzeba uwzględnić treść przepisu art. 88 ust. 1, z którego wynika prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w związku z przepisem art. 95 ust. 1 w/w ustawy, który wskazuje przyczyny powodujące niemożność przydziału mieszkania, którą jest zresztą m.in. fakt posiadania już lokalu w miejscowości pełnienia służby. Z zestawienia obu przepisów wynika więc dopiero cel regulacji art. 94 ust. 1 ustawy, polegający na zapewnieniu pomocy finansowej dopiero w przypadku, kiedy w stosunku do policjanta zachodzą łącznie dwie sytuacje, po pierwsze, - kiedy policjant nie ma prawa do lokalu, poprzez brak otrzymania go na podstawie decyzji administracyjnej (art. 94 ust. 1, w zw. Z art. 88 ust. 1 ustawy), po drugie – nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy). Skarżący nie spełnia jednak łącznie obu wskazanych wyżej warunków. Poza sporem jest, że nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Jednakże nie można uznać, że nie posiada on lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Należy bowiem uznać, że lokal taki posiadał zarówno przed zawarciem umowy kupna swego dotychczas podnajmowanego mieszkania, jak i tym bardziej już po zawarciu tej umowy. Ustawodawca we wskazanym przepisie art. 95 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy uznał, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego policjantowi posiadającemu już lokal mieszkalny. Istotnym jest tu użycie pojęcia "posiadającemu". Pojęcie to jest szerokie i mieści w sobie zarówno posiadanie mieszkania w charakterze podnajemcy (posiadacza zależnego), jak też w charakterze właściciela (posiadacza samoistnego), co wynika z analizy przepisów prawa cywilnego, a ściślej art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz.U.64.16.93), który stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W w/w ustawie nie nadano specjalnego znaczenia temu pojęciu, stąd też konieczne było odwołanie się do regulacji prawa cywilnego. W świetle powyższego, brak było warunków do przydziału stronie mieszkania zarówno w sytuacji, kiedy podnajmował dotychczasowy lokal mieszkalny, jak też kiedy kupił go. Okoliczność ta ma w sprawie decydujące znaczenie, albowiem jak już to przedstawiono, stanowi przesłankę uniemożliwiającą skorzystanie przez skarżącego z prawa uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, określonej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Podobne też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej przez organ uchwale siedmiu sędziów z 29.03.1999 r., OPS 1/99, (opubl. ONSA 1999/3/77, Lex nr 36572), stwierdzając, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). W kontekście powyższego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do okoliczności podniesionej przez stronę skarżącą na rozprawie, że z § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku, w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131 poz. 1468), wynika, iż wnioskodawca ubiegający się o pomoc finansową może być właścicielem lokalu mieszkalnego, to należy uznać, że brak jest podstaw by podzielić taki pogląd. Przepis 3 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia stanowi, że do wniosku o pomoc finansową dla policjanta dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez niego lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej,a w szczególności wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną. Przepis ten został wydany na podstawie delegacji ustawowej, tj. art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Do kompetencji ministra zastrzeżono więc nie przesłanki przyznawania pomocy finansowej, lecz tryb postępowania w sprawie przyznania pomocy. Z uwagi na powyższe nie można uznać, że wyszczególnienie we wskazanym rozporządzeniu dokumentów które należy złożyć, w tym dokumentu potwierdzającego własność lokalu, należy uznać za możliwość uzyskiwania tej pomocy pomimo posiadania już lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2, albowiem tak rozumiany zapis rozporządzenia wykraczałby poza upoważnienie ustawowe – art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, a jako akt niższego rzędu niż ustawa, nie może ograniczać przedstawionej wyżej regulacji ustawowej (por. wyrok wsa z 2004.12.08 I SA 2253/03, LEX nr 162301). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), orzekł jak w sentencji wyroku.