II SA/Bd 1033/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. K. 11-13 w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala sprzeciw. Prezydent M. T. decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz wiaty śmietnikowej na terenie położonych przy ul. [...], [...] w T. (działki nr [...], obręb [...]). W złożonym od tej decyzji odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] – [...] w T. zarzuciła: - błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, - brak wyliczeń matematycznych istniejących parametrów zabudowy, - błędne stwierdzenie, że wobec skomunikowania działki inwestora z drogą publiczną poprzez służebność, nie jest możliwe ustalenie frontu terenu, - brak ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej a ponadto intensywności zabudowy, nadziemnej intensywności zabudowy i udziału powierzchni zabudowy, - brak określenia, czy tereny wyłączone spod zabudowy w związku z istnieniem cmentarza wliczają się do powierzchni terenu inwestycji. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Ponadto należy uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116), które stanowi podstawę do analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia, gdy spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony [...] listopada 2023 r., przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r., a zatem w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Kolegium podniosło, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób wątpliwy wyznaczył obszar analizowany. Inwestor we wniosku z [...] listopada 2023 r. wskazał jako dostęp do drogi publicznej - dostęp pośredni służebność. Z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2b do decyzji wynika, że teren objęty wnioskiem (działki nr [...], obręb [...]) nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej ani wewnętrznej. Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z ul. [...] poprzez działki nr [...] na zasadzie służebności. Wobec tego wyznaczono granice obszaru analizowanego wokół granic terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż 50 m. Na załączniku nr 2a do decyzji z [...] sierpnia 2624 r. stanowiącym część gra?czną do wyników analizy został zaznaczony obszar analizowany. Zdaniem Kolegium trudno zgodzić się z organem l instancji, ze teren inwestycji nie przylega do żadnej drogi. Teren inwestycji przylega bezpośrednio do działki nr [...], z której odbywać ma się główny wjazd na działkę (ustanowiona służebność gruntowa drogi polegająca na prawie przechodu i przejazdu). Kolegium zwróciło uwagę, że jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt Il SA/Kr 265/24 reguły ustalania obszaru analizy przeniesione bezpośrednio do ustawy (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) zostały przez prawodawcę o tyle zmodyfikowane, że w przepisie tym wskazano, że parametrem bazowym dla ustalania obszaru analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest właśnie "front terenu". Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z. dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Mając na uwadze powyższe przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę i należałoby rozważyć, czy frontem w niniejszej sprawie może być odcinek działki nr [...] przylegający bezpośrednio do terenu inwestycji i na jego podstawie wyznaczyć obszar analizowany. Zdaniem Kolegium brak prawidłowego uzasadnienia przyjętej wielkości obszaru analizowanego czyni sporządzona na jej podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Błędne określenie granic terenu, w oparciu o który przeprowadzono następnie analizę urbanistyczna skutkuje w rezultacie również wadliwością samej analizy. Tym samym Organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co w konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien w szczególności wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a następnie dokonać pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co sprowadza się do tego, że organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] – [...] w T. wniosła sprzeciw od decyzji Kolegium wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca Wspólnota podniosła, że zgadza się z samym rozstrzygnięciem Kolegium, jednakże nie zgadza się z jego uzasadnieniem. Sprzeciw co do decyzji wnosi wyłącznie ze względu na to, że nie jest możliwe zakwestionowanie wyłącznie części rozstrzygnięcia Kolegium tj. uzasadnienia. Formułując w ten sposób sprzeciw Wspólnota zarzuciła Kolegium, że naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a poprzez brak wskazania wytycznych w zakresie wykładni prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium dotyczy bowiem tylko jednego aspektu naruszenia prawa tj. przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tymczasem organ pierwszej instancji dokonał także innych naruszeń, które zostały wskazane w odwołaniu wniesionym przez Skarżącą, do których to Kolegium się nie odniosło. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Tytułem wstępu wskazać należy, że stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a.. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Niespornym jest, że na obszarze przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 , dalej "u.p.z.p."), dla realizacji wnioskowanej inwestycji konieczne było ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zachowania opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (wskazanego we wniosku terenu inwestycji – przyp. Sądu), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1, przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Słusznie Kolegium stwierdziło, odwołując się do wyroku WSA w Krakowie, że w przedmiotowej sprawie za front terenu należało przyjąć część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi z której, w związku z obciążeniem jej służebnością gruntową przechodu i przejazdu, odbywa się główny wjazd na działkę (pełni ona rolę drogi wewnętrznej). Konsekwencją powyższego, jest stwierdzenie, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie wytyczony przez organ I instancji z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości innej niż opisana w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ze względu na obszerność analizy architektoniczno-urbanistycznej i jej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wydanie warunków zabudowy ww. wady nie można wyeliminować poprzez stworzenie od nowa analizy jedynie w jednej instancji tj. w postępowaniu przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie w tych warunkach analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ II instancji stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (ar. 15 k.p.a.). Z powyższego zatem wynika, że zasadne było uchylenie przez Kolegium decyzji Prezydenta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie mógł natomiast uwzględnić zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa. Należy jeszcze raz podkreślić, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Z kolei kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a, także jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z nią organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W aktualnym stanie prawnym organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej określa także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.). Należy przyjąć, że wytyczne o których mowa w § 2a mogą dotyczyć tylko przepisów postępowania, które organ błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 737/19, LEX nr 2751726). Jak bowiem wyżej wskazano, podejmując decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a organ odstępuje od zasady ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podjęcie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. to bowiem nic innego jak stwierdzenie przez organ odwoławczy, że sprawa nie jest jeszcze dostatecznie wyjaśniona, aby możliwe było jej merytoryczne rozstrzygnięcie. W konsekwencji powyższego Sąd w ramach badania poprawności wydanej przez organ decyzji kasacyjnej może kontrolować ewentualne wytyczne organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. tylko pod kątem oceny, czy usuwają one przyczyny, dla których organ odwoławczy musiał podjąć decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybienia przepisom prawa. Wystarczającym ze strony Kolegium było bowiem wskazanie na błędną wykładnię przez organ I instancji przepisów u.p.z.p. pozwalających określić, co w przedmiotowej sprawie jest "frontem terenu". W tej sytuacji brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, które nie skutkują koniecznością wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji przez Sąd. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.