II SA/Bd 104/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję. W następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącej B. K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dzieci J. i J. K. na okres zasiłkowy 2017/2018, uzupełnionego oświadczeniem skarżącej z dnia [...] października 2017 r. o otrzymywaniu renty z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) do dnia [...] września 2017 r., Burmistrz ostateczną decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] przyznał skarżącej wnioskowany zasiłek rodzinny na okres od [...] listopada 2017 do [...] października 2018 wraz z dodatkami. W dniu [...] listopada 2017 r. skarżąca poinformowała Burmistrza o przyznaniu jej przez Prezesa KRUS decyzją z dnia 25[...] października 2017 r. znak [...] renty rolniczej od dnia [...] października 2017 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Burmistrz, na podstawie m.in. art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływanej jako kpa) art. 5 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r. poz. 1238), uchylił decyzję z dnia [...] października 2017 r. i odmówił z dniem [...] listopada 2017 r. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2017/2018, wnioskowanego na dzieci J. i J. K., z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca w dniu [...] listopada 2017 r. oświadczyła, że w związku z przyznaniem kontynuacji renty z KRUS nastąpiła zmiana sytuacji w rodzinie skarżącej. W związku z tym w wyniku analizy zgromadzonych dokumentów i po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny ustalono, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zasiłku rodzinnego (674,00 zł), gdyż wynosi 883,91 zł na osobę w rodzinie. Jednym z kryteriów uprawniających do przyznania zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym, trwającym od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., jest dochód rodziny za 2016 r. Dochód skarżącej i jej męża J. K. wykazany w zaświadczeniu z urzędu skarbowego za 2016 r. wyniósł netto 39500,88 zł. Po dodaniu - innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych wynoszącego 2926,78 zł, ogółem w 2016 r. rodzina uzyskała dochód 42.427,66 zł. Na podstawie zaświadczeń z urzędu skarbowego i oświadczeń o dochodach rodziny ustalono zatem, że dochód rodziny w 2016 r. w przeliczeniu na członka rodziny wyniósł 883,91 zł i przekroczył kwotę 674,00 zł, która stanowi kryterium uprawniające do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, a zatem przekracza dopuszczalną wysokość. Z tych też względów, jak stwierdził organ, należało odmówić przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie prosząc o przychylne załatwienie sprawy. Skarżąca wskazała, że oboje z mężem utrzymują się z rent rolniczych KRUS, chorują, mają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wychowują dwójkę dzieci, które uczęszczają do Technikum, oraz że w 2016 r. skarżąca otrzymała spłatę renty w kwocie 12.434.75 zł, lecz jest to dochód utracony. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO powołując się na złożone w dniu [...] listopada 2017 r. oświadczenie skarżącej o przyznaniu kontynuacji renty z KRUS decyzją z dnia [...] października 2017 r., i tym samym zmianę sytuacji dochodowej w rodzinie w stosunku do wcześniej złożonego wniosku o świadczenia rodzinne z dnia [...] sierpnia 2017 r., stwierdziło że organ I instancji, na podstawie dołączonych do sprawy dokumentów, po ponownym przeliczeniu dochodów rodziny (pierwotnie ustalając dochód rodziny organ I instancji uwzględnił jedynie dochody męża skarżącej pomniejszone o należny podatek, tj. 12.178,66 zł oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. kwotę zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości 985,98 zł i dochód ze stypendium w wysokości 1.940,80 zł), prawidłowo ustalił, że dochód ten wynosi 883,91 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące 674,00 zł. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej powoływanej jako uśr) nie stosuje się przepisów o utracie dochodu do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, gdy pomimo utraty dochodu, w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, nastąpi uzyskanie dochodu u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponowne rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżąca utraciła co prawda prawo do renty w dniu [...] września 2017 r., to jednak od dnia [...] października 2017 r. decyzją Prezesa KRUS z dnia [...] października 2017 r., przyznano jej prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy bezterminowo. Ponowne zatem przeliczenia dochodu rodziny skarżącej w 2016 r. wykazało, jak podkreśliło SKO, że ogółem w 2016 r. rodzina uzyskała dochód w kwocie 42.427.66 zł, na którą to kwotę składa się dochód w kwocie 39.500.88 zł (27.322,22 zł dochodu skarżącej + 12899,66 zł dochodu męża skarżącej = 40221,88 zł - 721 zł należnego podatku = 39.500.88 zł oraz inny dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. 2.926.78 zł (985,98 zł - kwota zwrotu niewykorzystanej ulgi + 1.940.80 - stypendium). Miesięczny dochód rodziny wynosił więc 3.535,64 zł (42.427,66 zł : 12 miesięcy), zaś miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosił 883,91 zł i przekroczył kryterium dochodowe, co jak podsumowało SKO obligowało do nie przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Jednocześnie SKO podkreśliło, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest objęta uznaniem administracyjnym, w związku z czym brak jest jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, że pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie może zostać przyznane ze względu na inne okoliczności (np. trudną sytuację finansową, społeczną, czy prawną strony). Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wskazując że jest ona krzywdząca i, że się z nią nie zgadza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z art. 2 pkt 1 uśr, jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny oraz, wymienione w art. 8, dodatki do tego zasiłku. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1). Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom i jednemu z rodziców (art. 4 ust. 2 pkt 1). Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego, wskazanym podmiotom, jest kryterium dochodowe. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 uśr zasiłek rodzinny przysługuje wskazanym podmiotom jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674,00 zł. W myśl art. 3 pkt 2 i 2a uśr dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, a za dochód członka rodziny uważa się przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Okres zasiłkowy to natomiast okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). W sprawie okres zasiłkowy obejmuje okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., co oznacza że rokiem bazowym do ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę jest rok 2016. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca zawarł dodatkowe mechanizmy korygujące dochody rodziny, wprowadzając w art. 5 ust. 4 - 4b instytucje "utraty" i "uzyskania" dochodu, odwołujące się do zdarzeń mających wpływ na status finansowy rodziny. W przedmiotowej sprawie orzekające organy uznały, że skarżącej nie przysługuje wnioskowany zasiłek rodzinny wraz z dodatkami z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezes KRUS przyznał skarżącej prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] września 2017 r., w kwocie 866.56 zł od dnia [...] marca 2016 r. wraz ze spłatą renty w kwocie 12.434,75 zł za okres wcześniejszy. Dochód z tego tytułu, jako uznany za utracony, nie został pierwotnie uwzględniony do dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, w związku z tym organ I instancji przyznał skarżącej decyzją z dnia [...] października 2017 r. wnioskowany zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, jako że w takich warunkach spełnione zostało kryterium dochodowe. Następnie po uzyskaniu informacji, że decyzją z dnia [...] października 2017 r. Prezes KRUS przyznał skarżącej bezterminowo prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności od dnia [...] października 2017 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2017 r. i odmówił skarżącej z dniem [...] listopada 2017 r. wnioskowanego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, powołując się na okoliczność przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji nie wyjaśnił jak zakwalifikował w świetle przepisów prawa okoliczność wydania kolejno dwóch decyzji w przedmiocie renty rolniczej. Organ II instancji natomiast stwierdził, że wskazana sytuacja związana z wydaniem ww. decyzji w przedmiocie renty rolniczej stanowi sytuację określoną w art. 5 ust. 4c uśr, jako że skarżąca utraciła prawo do reny w dniu 30 września 2017 r., po czym od dnia [...] października 2017 r. przyznano jej prawo do renty decyzją z dnia [...] października 2017 r. Zdaniem Sądu wskazane stanowisko SKO nie znajduje umocowanie w treści art. 5 ust. 4c uśr. Przepis ten stanowi, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. W przytoczonym przepisie mowa jest jedynie o dochodzie z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodzie z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wskazany przepis nie odwołuje się do dochodu z tytułu renty. Zauważyć należy, że ustawodawca określając enumeratywnie w przepisach art. 3 pkt 23 i 24 uśr sytuacje, które stanowią utratę oraz uzyskanie dochodu, rozróżnił przypadek utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. c), utraty renty (art. 3 pkt 23 lit. d), wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 23 lit. f), czy też uzyskania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 24 lit. c), uzyskania renty (art. 3 pkt 24 lit. d) i rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 24 lit. f). Skoro więc ustawodawca wyszczególnił te sytuacje w tym samym akcie prawnym jako odmienne podstawy do zakwalifikowania ich jako utratę czy uzyskanie dochodu, to nie można ich zdaniem Sądu utożsamiać, gdyż nie taka była wola ustawodawcy. Tym samym, wbrew stanowisku SKO, zgodnie z treścią art. 5 ust. 4c uśr przepisów o utracie dochodu nie stosuje się jedynie w sytuacji utraty dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz następnie w okresie 3 miesięcy licząc od dnia utraty dochodu, uzyskania dochodu u tego samego pracodawcy (...) lub ponownego rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis ten więc nie może stanowić podstawy prawej do niestosowania przepisów o utracie dochodu, w sytuacji gdy mamy do czynienia z utratą dochodu z tytułu renty i uzyskaniem w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, dochodu z tytułu renty. Przepis ten bowiem odnosi się wyłącznie do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, a nie dochodu z tytułu renty. Potwierdza to również, uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428), którą to dodano do art. 5 do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - ust. 4c. Wskazane w nim zostało bowiem wyraźnie, że w nowych przepisach, mających na celu zapobiegnięciu zjawisku dopasowywania dochodu, chodzi o wyłączenie stosowania mechanizmu utraty dochodu w przypadku utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym pozarolniczej działalności gospodarczej oraz ponownego zatrudnienia w krótkim okresie czasu u tego samego pracodawcy, zleceniodawcy, zamawiającego dzieło lub ponownego rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 5 ust. 4c uśr nie przewiduje możliwości nie stosowania przepisów o utracie dochodu do sytuacji mającej miejsce w przedmiotowej sprawie, tj. okoliczności wydania kolejno dwóch decyzji w przedmiocie renty rolniczej, w oparciu o które skarżąca utraciła prawo do reny w dniu [...] września 2017 r. (decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r.), a następnie od dnia [...] października 2017 r. zostało jej przyznane prawo do renty (decyzją z dnia [...] października 2017 r.). Skoro więc w sprawie SKO zaliczyło do dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, dochód skarżącej z tytułu renty otrzymany w oparciu o decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., nieprawidłowo wyjaśniając na jakiej podstawie nie zakwalifikował tego dochodu jako dochodu utraconego, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo zastosowany został przepis art. 5 ust. 4c uśr oraz nie zostały wyjaśnione zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 11 i art. 107 § 3 kpa wszystkie istotne kwestie, mające znacznie dla ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Podkreślić należy również, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła zarzut, że za okres od [...] października 2014 r. do [...] lutego 2016 r. otrzymała spłatę renty w kwocie 12.434,75 zł, która to stanowi dochód utracony. W sprawie SKO nie odniosło się do tego zarzutu w zakresie dotyczącym uznania za dochód utracony wyłącznie spłaty renty, a jedynie objęło analizą całą kwotę otrzymaną w 2016 r. na podstawie decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] stycznia 2016 r., i to jak wykazano w oparciu o przepis niemogący mieć zastosowania w sprawie (art. 5 ust. 4c uśr). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy ustalić i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji dochód rodziny skarżącej z uwzględnieniem zaprezentowanego stanowiska Sądu, dokonując dla potrzeb ustalenia dochodu rodziny, kwalifikacji sytuacji związanej z wydaniem w sprawie dwóch decyzji w przedmiocie renty rolniczej, w oparciu o odpowiednie, konkretne regulacje prawne, a ponadto należy odnieść się do zarzutu skarżącej dotyczącego możliwości zaliczenia kwoty z tytułu samej spłaty renty (12,434,75 zł) jako dochodu utraconego (w sprawie ocenie w tym kontekście poddano całość dochodu otrzymanego w 2016 r. na podstawie decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] stycznia 2016 r.). Przeprowadzona analiza dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, uwzględni okoliczność, że ustawodawca przewidział instrumenty korygujące dochód rodziny związane z utratą i uzyskaniem dochodu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.