II SA/Bd 104/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrza Miasta i Gminy N. (zwany dalej "Burmistrzem"), na podstawie art. podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.g.k."), postanowieniem z [...] listopada 2024 r. nr [...] ustalił koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu z [...] listopada 2024 r. [...] w kwocie [...]zł i zobowiązał do ich uiszczenia: 1) K. K. i A. K. – w wysokości [...] zł, 2) Województwo [...], Z. B. – w wysokości [...] zł, 3) J. N. – w wysokości [...] zł, K. N. – w wysokości [...] zł oraz E. K. – w wysokości [...] zł, 4) P. W. – w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że decyzją z [...] listopada 2024 r. [...] zatwierdził jako prawnie obowiązujący, ustalony w protokole granicznym, przebieg granic nieruchomości położonej w obrębie P. oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością K. K. i A. K. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] będącą własnością Województwa [...], z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] będącą własnością J. M. N., K. N. oraz E. K., z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] będącą własnością P. W., z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] będąca własnością P. W.. Burmistrz podniósł, że zgodnie z art. 153 Kodeksu cywilnego (w skrócie k.c.) koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane ze sformułowaną w art. 152 k.c. zasadą, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ponadto jak wynika z art. 152 – 153 k.c. postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, toteż wszyscy oni są zobowiązani do udziału w kosztach postępowania, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. W rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło na wniosek K. K. i A. K.. Zaistniały spór graniczny został zakończony wydaniem ww. decyzji Burmistrza z [...] listopada 2024 r. Na wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego składają się natomiast czynności geodety działającego na podstawie umowy z [...] marca 2024 r. oraz wystawionej faktury z [...] listopada 2024 r. na kwotę [...]zł, opłaconej przez Gminę N. . W wyniku rozpatrzenia złożonych przez P. W. (tj. Skarżacego) i K. N. zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że koszty rozgraniczenia obciążają właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, przy czym koszty tej właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą po połowie. Kolegium podzieliło także pogląd, że sam udział w postępowaniu o rozgraniczenie jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie toczy się także w interesie ten strony. Wbrew twierdzeniu żalących nie jest tak, że interes w postępowaniu rozgraniczeniowym ma jedynie strona, która złożyła wniosek o rozgraniczenie. W skardze do sądu administracyjnego P. W. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium w części nakładającej na Skarżącego konieczność zapłaty [...] zł. Skarżący podniósł, że jest od wielu lat sąsiadem K. i A. K. (wnioskujących o rozgraniczenie). Nigdy nie kwestionował przebiegu granicy z ich nieruchomością – podobnie jak pozostali uczestnicy postępowania. Nie było zatem w ogóle powodu do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Kosztami postępowania powinni być obciążeni tylko wnioskodawcy. Skarżący podniósł, że możliwa jest sytuacja obciążenia kosztami rozgraniczenia tylko wnioskodawców (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2015 r. sygn.. I OSK 2211/14), w szczególności kiedy dany właściciel nie kwestionował przebiegu granicy (tak. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z 1 sierpnia 2019 r. sygn. II SA/Go 301/19). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje Skarżący. Problematyka dotycząca sposobu orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego została już wielokrotnie omówiona w judykaturze sądów administracyjnych. Przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym sąd powszechny, jak i w postępowaniu administracyjnym organ administracji, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i art. 153 k.c. z przepisami art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy zatem przyjmować, że w postępowaniu administracyjnym ma także zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c. stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał również, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może oczywiście uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic. Jednakże w rzeczywistości ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży – co do zasady – w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny w konkluzji stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c. Zgodnie zaś z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie znalazł natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale. Tym niemniej słusznie wskazuje Skarżący, że powyższe stanowisko nie oznacza, że w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a. a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 2211/14). Należy jednakże zauważyć, że tego typu okoliczność została w sprawie uwzględniona. Mianowicie jak wynika z treści ww. decyzji Burmistrza z 21 listopada 2024 r. organ nie dokonał rozgraniczenia w zakresie odpowiadającym w pełni żądaniu wnioskodawcy. Burmistrz umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w części obejmującej rozgraniczenie z działkami: nr [...] (własność Skarbu Państwa) oraz z działkami [...] i [...] (nieruchomość będąca własnością K. T. W.). Podstawą tego umorzenia była informacja przekazana przez geodetę uprawnionego do przeprowadzenia rozgraniczenia, że znane są dane geodezyjne wyznaczające odcinki granicy nieruchomości wnioskodawców sąsiadujące z ww. nieruchomościami. Nie stwierdzono tego typu okoliczności odnośnie pozostałych nieruchomości objętych rozgraniczeniem. W protokole granicznym nie stwierdzono na granicach żadnych znaków geodezyjnych, stwierdzono jedynie, że granice biegną zgodnie z użytkowaniem, granice nieruchomości wyznaczają ich ogrodzenia. W powyższym zakresie zarzuty Skarżącego są zatem niezasadne. Jednakże stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Sąd niezależnie od podniesionych zarzutów stwierdził, że organ dokonał ustalenia kosztów rozgraniczenia bez wystarczającego uzasadnienia swojego stanowiska w oparci o stan faktyczny sprawy. Należy zauważyć, że wniosek o rozgraniczenie obejmował działkę geodezyjną (grunt) wnioskodawców oraz wszystkie działki dookoła tej działki – działka wnioskodawców jest niejako centrum, wokół którego znajduje się "wieniec" pozostałych działek geodezyjnych, przy czym nie wszystkie działki (grunty) z tego "wieńca" graniczą ze sobą bezpośrednio. Przepis art. 152 k.c. ustanawia zasadę ponoszenia po połowie kosztów rozgraniczenia gruntów ze sobą sąsiadujących. Oznacza to, że właściciel danego gruntu (nieruchomości) wskazanego w decyzji rozgraniczeniowej nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia swojego gruntu z gruntem, który z jego gruntem nie sąsiaduje. Kierując się powyższym w przedmiotowej sprawie należy zauważyć, że np. nieruchomość Skarżącego w żadnym punkcie nie styka się z działką nr [...] będącą współwłasnością J. N., K. N. i E. K. – nie ma zatem przesłanek, aby Skarżącego obciążać kosztami rozgraniczenia działki wnioskodawców z działką nr [...]. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika dlaczego Skarżący został obciążony kwotą dwukrotnie większą niż właściciele pozostałych gruntów, mimo że jego grunty tak jako pozostałe grunty z "wieńca" tylko z jednej strony graniczą z gruntem wnioskodawców. Tak więc Kolegium uchybiając art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważyło i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego oraz z uchybiając art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadniło powodów dla których ustalony koszt całego rozgraniczenia podzieliło pomiędzy właścicieli gruntów objętych decyzją rozgraniczeniowa w sposób wskazany w sentencji zaskarżonego postępowania. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że nie było podstaw do obciążenia Skarżącego kwotą wskazaną w zaskarżonym postanowieniu, wyższą niż kwoty obciążające pozostałych właścicieli nieruchomości. Ze względu na powyższe, a także uwzględniając, że ewentualne określnie innej kwoty obciążającej Skarżącego pociągnie za sobą konieczność ustalenia innych kwot obciążających pozostałych właścicieli nieruchomości, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu (100 złotych).